江苏幼儿教育事业发展与体制改革研究报告

江苏省教科院幼教与特教研究所

注:本课题由江苏省教科院幼儿教育与特殊教育研究所承担。课题组成员为:刘明远、尹坚勤、张晖、张元,研究报告由刘明远、张晖执笔。江苏省教育厅基础教育处郁建文、江苏教育报刊社薛菁华、徐月仪等同志参与了数据采集、研讨与调研等工作,在此一并致谢。

  幼儿教育是基础教育的重要组成部分,是终身教育、全民教育的起始阶段。发展幼儿教育对于促进幼儿身心的全面和谐发展,普及义务教育,提高国民整体素质,全面实现小康社会的奋斗目标具有十分重要的意义。
  改革开放以来,江苏幼儿教育事业发展和体制改革取得了长足的进步。全省一类幼儿园从1997年的500所增加到2002年1400所,在一类以上幼儿园接受优质教育的幼儿从1997年的15.1万人上升到2002年的47.9万人,是全省学前三年幼儿总数的33%,优质教育资源正在不断扩大;多元化办园体制不断完善,社会力量办幼儿园从1997年的542所增加到目前的2138所,占到全省幼儿园总数的24.1%;幼儿教师队伍不断优化,学历达标率由五年前的75%上升到目前的92.72%,其中大专以上学历教师占21.1%;截止2002年底,江苏学前三年儿童入学率为78%。(①周稽裘:在全省幼儿教育、特殊教育和扫盲工作会议上的讲话(2002年11月)。)

  江苏作为经济大省、教育大省,多项指标在全国名列前茅。特别是1996年以后,随着“两基”率先在全国的实现,高校数、年招生数、在校大学生数连续多年位居全国第一。但是,“九五”以来江苏幼儿教育事业的发展,却不尽如人意,主要体现在以下三个方面:一是幼儿教育事业的发展与广大人民群众接受良好教育的需求不适应,二是与整个教育事业的发展不协调,三是体制改革过程中许多政策与管理措施不配套。尽管“九五”期间幼儿教育事业的“滑坡”在全国具有普遍性,但江苏有其诸多的“特殊性”。
  2003年1月,我们带着许多的问题和困惑,开始了“江苏幼儿教育事业发展与体制改革的研究”。课题组分别选取了南京、无锡、扬州、泰州、盐城、宿迁等六个地区发放了体制改革问题的问卷600份,收回有效问卷420份,其中幼教干部73份,幼儿园园长及教师347份,并分为苏南、苏北、苏中三个地区进行了分析对比。此外,我们还走访了苏州、扬州、宿迁等幼教体制改革有代表性的地区,获得了第一手的资料。在“全省幼儿教育科研工作会议”和“2003年全省幼教科研课题活动”上,就江苏幼儿教育事业发展与体制改革问题与与会的幼教干部、幼教科研人员、幼儿园园长及教师进行了座谈,并对部分人员进行了深度访谈。在这期间,我们还查阅了大量的文献资料,如《中国教育统计年鉴》、《江苏教育年鉴》、《江苏统计年鉴》等。现将有关情况和思考汇总如下:

一、江苏幼儿教育事业发展的基本情况

  为了全面、深入、准确地了解江苏幼儿教育事业发展的现状,我们首先从“八五”以来江苏历年幼儿园数、在园幼儿数、幼儿教师数入手。

表1 1990-2002年江苏幼儿教育事业发展数据统计

 
幼儿园数(所)
在园幼儿数(人)
幼儿教师数(人)
1990
22799
1656462
87071
1991
21329
1877242
88981
1992
20699
2014669
89486
1993
20283
2068862
89067
1994
20287
2082530
95793
1995
19716
2147018
97317
1996
18763
2061426
99009
1997
17476
1873542
93638
1998
15888
1689503
91332
1999
14573
1552234
92111
2000
13832
1457445
89438
2001
8886
1307072
61680
2002
7807
1274300
64090

  资料来源:历年《江苏教育统计年鉴》,统计出版社;1999年-2003年《江苏省教育事业统计资料汇编》(江苏省教育厅)。

  为了更加明晰、清楚地反映1990-2002年上述江苏幼教“三项指标”的变化轨迹,我们分别用曲线图予以呈现:
  图1 1990-2002年江苏幼儿园数(所)

  图2 1990-2002年江苏在园幼儿数(人)

  图3 1990-2002年江苏幼儿教师数(人)(略)

  从以上表一及图1、图2、图3中,我们可以看到,1990年以来的十二年,在园幼儿数以及幼儿教师数及其变化的轨迹基本呈“抛物线”状,即“八五”期间明显递增,但“九五”以来则明显递减。无论是在园幼儿数还是幼儿教师数,2002年分别比1996年减少78.71万人和3.5万人,在园幼儿数年递减15万人,幼儿教师数年递减 0.6万人;全省幼儿园数已从1996年的18763所减少为2002年的7807所,整整减少了1.1万所,年递减2000所。

二、江苏幼儿教育体制改革的基本情况

  (一)缘起

  1997年,国家教委印发了《全国幼儿教育事业“九五”发展目标的实施意见》,《意见》指出要继续贯彻国家、集体和公民个人一起办园(班)的方针,多种形式地发展幼儿教育事业,为更多的幼儿提供学前教育的机会。到2000年,全国学前三年幼儿毛入园率(包括学前班)达到45%以上,大中城市基本解决适龄幼儿入园问题,农村学前一年入园(班)率达到60%以上。《意见》还提出了实现“九五”期间幼儿教育事业发展目标的五大措施:各地要提高认识,切实加强幼儿教育的领导和管理;要深化幼儿园体制的改革,办好各种类型的幼儿园;要深化教育、教学改革,全面提高幼儿园的保育和教育质量;要切实加强幼儿师资队伍的建设,提高幼教师资水平,保证队伍的稳定;要拓宽幼儿教育经费的渠道,加大幼教投入力度。同年4月,省教委在昆山召开全省幼教工作会议。在会后颁发的《关于改革和发展幼儿教育的意见》中明确提出:要深化幼儿教育体制改革,“要进一步明确政府发展幼教事业的责任,动员和协调社会各方面的力量发展幼教事业,完善以社会力量为主举办幼儿园的格局,办好示范幼儿园;要积极稳妥地进行所有权与办园权分离的试点,增加对幼儿园的投入,探索幼儿园自我管理、自我约束、自我发展的机制,增强幼儿园的活力;进一步完善幼教管理体制,加强对农村幼教工作的管理;积极探索和推进幼儿园内部管理体制。”由此,正式拉开了全省幼教体制改革的帷幕。
  1998年8月,邗江县(现扬州市邗江区)黄珏镇中心幼儿园以140万元被包工头徐鹤平买下产权。在随后一年不到的时间里,邗江25个乡(镇)中心幼儿园已有18个转制,其中买断产权12所,股份合作6所;村级幼儿园基本均由个人承包。紧随其后,我省的宜兴、启东、大丰、射阳、泗洪、泗阳等县市全方位、大面积进行幼儿园转制,有个别地方甚至将省级示范性实验幼儿园也“一卖了之”。
  针对改制过程中出现的新情况、新问题,省教委在广泛调研的基础上,分别于1999年和2000年下发了《关于制止幼儿园转制中资产流失问题的紧急通知》以及《关于转发扬州市教委〈关于规范幼儿园改制和管理的意见〉的通知》,明确指出:幼儿园改制是一项法规性、操作性都非常强的工作,各级教育行政部门一定要认真履行领导管理职责,从本地实际出发制定改革办法,规范改革程序,严格审批制度,指导并参与改革过程,防止一哄而上,盲目跟风,保证幼儿园体制改革健康进行。
  但是,这股“改制风”愈演愈烈。2003年4月8日的中国教育报在第3版以整版篇幅报道了我省宿迁幼儿园改制的情况,并提出了诸如“改制后的示范园还‘示范’吗”、“改制,国有资产流失知多少”、“改制,幼教工作者的权益谁来保障”、“政府对幼教的发展有没有投入的义务”等相当敏感、相当关键的问题。

  (二)现状

  针对我省幼儿园体制改革过程中的诸多问题,我们查阅了大量的资料,并采用问卷、访谈和座谈会等方式,选取了苏南、苏中、苏北(无锡、南京、泰州、扬州、宿迁、盐城、南通)等地区,分别对幼教行政干部、幼儿园园长及教师、幼儿家长,就各地区幼儿教育发展情况、对幼儿园改制的态度、幼儿园改制情况、幼儿教师状况、幼儿园保教质量、幼儿园入园率等问题进行专题调研。 需要说明的是,在访谈时我们感到有些地区的幼儿教师似有难言之隐,尤其是在“对改制幼儿园园长是否称职”这个问题上,有94%的教师未选择。宿迁地区有教师趁园长或其他幼教干部不在场时,悄悄给我们递信,反映他们的真实想法。另外从问卷的数据上看,有些情况与我们的访谈也有出入。现将我们查阅的资料、问卷和访谈的情况汇总如下:
  1.各地改制的情况
  (1)1996—2001年全国民办幼儿园发展状况

表2 1996—2001年全国民办幼儿园数及其比例

1996
1997
1998
1999
2000
2001
全国幼儿园数
198324
182485
181368
181136
175836
111706
民办幼儿园数
24466
24643
30824
37020
44317
44526
百分比
12.34
13.5
16.99
20.44
25.2
39.86

   资料来源:历年《中国教育统计年鉴》,统计出版社。

   图4 1996—2001年全国民办幼儿园数比例图(略)

  (2)1996年—2001年江苏民办幼儿园发展状况

表3 1996年—2001江苏民办幼儿园数及其比例

1996
1997
1998
1999
2000
2001
全国幼儿园数
18736
17476
15888
14573
13832
8886
民办幼儿园数
542
582
845
1008
1686
2138
百分比
2.89
3.33
5.32
6.92
12.19
24.06

   资料来源:历年《江苏教育统计年鉴》,统计出版社。

   (3)2001年京、津、沪、粤、浙、苏民办幼儿园发展状况

表4 2001年京、津、沪、粤、浙、苏民办幼儿园数及其比例

.
北京
天津
上海
广东
浙江
江苏
幼儿园数
1719
2566
1021
9790
12501
8886
民办幼儿园数
220
1551
167
4485
9537
2138
百分比
12.8
60.4
16.4
45.8
76.3
24.1

    资料来源:历年《中国教育统计年鉴》,统计出版社。

  (4)2001年民办幼儿园比例较高的省份

表5 2001年民办幼儿园比例较高省份民办幼儿园数及其比例

.
江西
四川
黑龙江
吉林
广西
辽宁
重庆
幼儿园数
2894
7875
2089
2149
2465
6913
3726
民办幼儿园数
2166
5382
1425
1449
1444
3081
1655
百分比
74.8
68.3
68.2
67.4
58.6
44.6
44.4

   资料来源:历年《中国教育统计年鉴》,统计出版社。

  从以上一组数据及图表中,可以清楚地看出我国幼儿园办园体制坚持“两条腿走路”的基本轮廓。1996年全国民办幼儿园占幼儿园总数的比例仅为12.34%,2001年上升为39.86%,“三分天下有其一”,其中,浙江、江西、四川、黑龙江、吉林和广西,民办园的比重均已超过50%,基本形成了“以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合的”发展格局,这是人心所向、大势所趋。从目前来看,江苏民办幼儿园的比重为24.06%,低于全国平均水平15个百分点。如果简单以民办园比重的高低去衡量幼教事业发展的成败得失,显然是不慎重、不妥当的,两者没有必然的因果关系,关键是要看在园幼儿的数量尤其是3-6岁适龄儿童学前三年的受教育率以及幼儿园教育教学的质量。
  2.人们对改制的态度

表6 江苏各地区幼教工作者对改制的态度

人员
幼教干部%
改制幼儿园园长与教师%
地区
苏北
苏南
苏中
总计
苏北
苏南
苏中
总计
赞成
62.5
52.9
47.5
54.3
41.33
57.5
18.4
39.07
无所谓
0
0
0
0
54.0
40.0
57.9
50.0
反对
0
0
0
0
4.67
2.5
23.7
10.93

   图5 幼教干部对幼儿园改制的态度

   图6 改制幼儿园园长教师对幼儿园改制的态度(略)

  在我们的问卷调查中,各地区各类人员对幼儿园改制的态度如表六及图5、图6。从中我们可以看到,幼教干部对改制的态度特殊,赞成改制的占总人数的54.3%,其中,苏北最高为62.5%,苏南为52.9%,苏中为47.5%,其余的人对此不置可否,未作任何选项。改制幼儿园园长教师持赞成态度的占总人数的39.07%,,苏北为41.33%,苏南为57.5%,苏中为18.4%。总体来说,幼教干部对改制的态度最为坦然,苏南地区人员的态度比苏北、苏中地区的人员态度更为坦然。分析其原因,幼儿园改制未涉及幼教干部的切身利益;苏南地区改制后幼儿教师的待遇普遍比苏北、苏中地区高。因此,在对待改制的态度上,苏南要优于苏北。
  3.人们对改制后幼儿园现状的看法

表7 幼教干部对改制后幼儿园现状的看法

.
促进发展
影响发展
无变化
苏南
26.65
36.65
36.70
苏北
16.7
66.6
16.7
苏中
15.85
79.15
5.0
总计
19.73
60.82
19.45


   图7 幼教干部对改制后幼儿园现状的看法(略)

表8 改制幼儿园园长教师对改制后幼儿园现状的看法

.
促进发展
无促进
倒 退
苏南
70.2
29.7
0
苏北
48.1
36.5
16.3
苏中
26.4
28.9
44.7
总计
47.97
31.7
20.33

    图8 改制幼儿园园长教师对改制后幼儿园现状的看法(略)

  各地区各类人员对幼儿园改制后幼儿园现状的看法上,幼教干部(表七)大部分认为改制后幼儿园的发展受到影响,或幼儿园的发展无变化,其中苏中、苏北的人数多于苏南。苏南改制幼儿园的园长教师(表八)一半以上的人认为改制促进了幼儿园的发展,苏中近一半的人认为改制后幼儿园的发展有倒退的现象,苏北幼儿园的园长教师的态度居中。
  4.江苏幼儿园体制改革的类型 
  目前,江苏共有1096所幼儿园改制,其中省级示范幼儿园22所,占省级示范园总数的12%。据调查,江苏幼儿园体制改革的类型主要以下有五种:一是以产权制度改革为目标的办园体制改革,吸引社会力量投资办学,逐步实现办学主体多元化和办学形式多样化;二是以承办与租赁为主的办园体制改革,即在产权不变的情况下,采取承办、租赁、委托、合作、合并等方式,改变幼儿园的经营使用权,每年向政府交纳一定数额的租金;三是完全停止财政拨款,对幼儿园采取“休克疗法”;四是拍卖公办幼儿园,用以偿还农村信用合作基金以及义务教育的欠款;五是以增效为目的的幼儿园内部管理机制的改革,在所有权、使用权不变的前提下,公有民办,引进竞争机制,改革幼儿园内部人事、经费等管理制度,提高保教质量,增强社会和经济效益。

  据我们对六个地区的调查,幼儿园体制改革的类型如表九。盐城地区幼儿园办园体制改革情况如表10。

表9 幼儿园体制改革的类型

出让产权%
租赁制%
股份制%
承包制%
其他%
苏北
26.3
26.3
21.0
15.7
10.5
苏南
23.0
23.0
7.7
23.0
23
苏中
13.5
22.0
20.3
22.0
22

表10 盐城市幼儿园办园体制改革情况表

改制总数
出让产权
租赁制
股份制
承包制
其他类型
总数
160
37
48
39
34
2
东台市
32
8
6
10
7
1
大丰市
21
11
3
2
5
0
盐都县
18
2
5
8
3
0
射阳县
22
10
5
2
5
0
建湖县
5
1
1
3
0
0
阜宁县
3
1
0
2
0
0
滨海县
15
4
7
2
2
1
响水县
7
0
1
3
2
0
市直
30
0
18
6
6
2

   另据了解,宿迁市共有乡镇以上公办幼儿园133所,2002年改制7所,国有民营13所,协议承办36所,买断经营41所;乡镇中心园和中心小学剥离的36所;5所省级示范园中,未改制1所,公有民营1所,合伙买断经营3所。
  再以启东市为例,全市原有幼儿园71所(村办班除外),其中政府部门办园36所,社会团体办园22所,公民个人办园13所。自1999年起实行改制,至2001年4月止,乡镇一级的31所政府办园全部以个人买断的方式改制,剩下现有的5所政府办园没有改制,但按计划,很快也要全部改毕。
  5.改制后教师的状况
  
(1)工资状况
                  表11   改制后幼儿教师工资状况(%)

提 高
略有提高
维持原状
减 少
苏北
2.3
16.3
30.2
31.2
苏南
21.6
29.7
21.6
27
苏中
10.8
40.5
48.6
总计
8
19
37
36

图9 改制后幼儿教师工资状况(%)

  幼儿园改制后,幼儿教师的工资总体情况不乐观,工资减少的占总数的36%,提高的只占8%,并且苏南、苏北、苏中差别较大,苏南地区改制前后教师的工资差别不大,而苏北、苏中地区教师的工资改制后减少的情况比较严重,苏北教师工资减少的占51.2%,苏中占48.7%,有一半教师减少了工资收入。
  (2)医疗保险、养老保险、失业保险办理情况

                   表12   改制幼儿园园长教师保险办理的情况

已办理
14.5
正在办理
18.9
未办理
11.9
不知道
54.7

图10 改制幼儿园园长教师保险办理的情况

  改制幼儿园的大部分教师(54.7%)对保险办理情况不清楚,已办理的只占总人数的14.5%。
  (3)工作现状
              表13   改制幼儿园园长教师对自己工作满意与否的看法

很满意
39.6
较满意
26.4
一般
18.2
不满意
15.7

图11 改制幼儿园园长教师对自己工作满意与否的看法
                 表14   改制幼儿园园长教师对工作岗位的态度

愿意长期任职
15.7
临时任职
25.2
准备跳槽
45.9
无所谓
13.2

图12 改制幼儿园园长教师对工作岗位的态度
  从以上统计数据可以看出,大部分改制幼儿教师对自己的工作表示满意。但是,一半以上教师的工作状态不稳定,有45.9%的教师准备跳槽,没有安全感。
  (4)在职培训
                    表15   改制幼儿教师在职培训

每学期一次
44.5
每学年一次
23.2
2-3年一次
5.8
没有
26.5

图13 改制幼儿教师在职培训
  从以上统计数据可以看出,改制后有四分之一的教师得不到在职培训(包括听讲座、观摩活动)的机会,近一半的人每学期只有一次机会。对改制幼儿园教研活动频率的调查,有54.2%的人未作选择,0.6%选择每周一次,45.2%选择半个月一次。
   (三)诘问
  由于人们所处的工作岗位和社会角色的不同,因而对于幼儿园改制的认识与态度也就迥然不同。
  政府部门对于幼儿园改制主要有三种观点:(1)幼儿园体制改革可以减轻财政对教育的负担,并可以通过拍卖和出售,增加一定的收入,所以不遗余力地将幼儿园推向买方市场。(2)兴办教育事业是群众拥护、政府应尽的责任,幼儿园体制改革不能简单地采取拍卖出售的形式,股份制比较好,教师投股,可以增加责任感,并且不会削弱政府的调控作用。(3)幼儿园办学体制改革的动因是市场经济背景下的教育体制改革的深化,目的是建立与市场经济相适应的幼儿园运行体制和管理机制。因此,改制是必然趋势,决不能因有阻力、有阵痛就拖延、推逶、回避。
  教育行政部门中的多数人认为,政府是想通过改制甩包袱,推卸不该推卸的责任。幼儿教育从一定意义上说是公益事业,它不同于企业工厂,将政府多年投资建成的幼儿园出售,无异于杀鸡取卵、挖肉补疮。也有个别幼教干部认为改制的目的在于建立适应市场经济体制的幼儿教育体制,最大限度地调动社会办园的积极性,激发幼儿园内部的办学活力,而不仅仅是甩包袱。
  幼儿教师和园长是改制的直接受冲击者,多数人不知道政府为什么要改制,只知道改制是阻挡不了的发展趋势,被迫、无奈、沮丧。她们更多关心的是幼儿园尤其是自己的前途,自己的利益,担心改制后自己的工资、福利待遇得不到保障,养老、医疗等没有着落。

三、事业发展与体制改革过程中存在的主要问题及成因分析

  (一)主要问题
  1.事业滑坡

  全国3—6岁幼儿学前三年受教育率1995年为35.38%,2000年为37.53%,2001年为33.63%。王化敏:《关于幼儿教育事业发展状况的调查报告》,《早期教育》,2003年第5期。江苏学前三年受教育率1996年为64%,2000年为58%,2002年为55%。全国的落差是2个百分点,江苏的落差是9个百分点。
  此外,对比广东、浙江两省,无论是幼儿园数、幼儿教师数,还是在园幼儿数,2002年同比1996年,广东分别增长18.09%、40%和4.64%,浙江分别增长0.04%、48.84%和18.86%,江苏却分别递减58.39%、35.33%和38.18%。2002年,广东、浙江省学前三年受教育率为60%、84%,江苏为55%。
  1996年江苏在园幼儿数为206.14万,广东为201.88万,浙江为98.95万;2002年则分别为127.43万、211.25万、117.61万,广东已接近江苏的两倍,浙江已相当于江苏;而苏、粤、浙三省的总人口则是7400万、7800万和4600万。徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁等五市,是我省3-6岁适龄儿童的人口大市,在园幼儿数2002年同比1996年,分别递减58%、44%、40%、57%和46%;幼儿教师数徐州、淮安递减均为66%,宿迁递减46%。
  2.资产流失
  幼儿教育资产的流失主要体现在两个方面:一是改制前对幼儿园资产的评估和审核不规范。根据我们的访谈,在幼儿园改制前,各级地方政府对幼儿园资产的评估没有统一的评估标准,也没有专门的机构对幼儿园的资产进行评估。甚至有的幼儿园资产未经评估认定,没有执行阳光操作。如射阳县兴桥镇中心幼儿园固定资产总值评估为160多万元,政府却以69.7万元有偿转卖给私人经营。另外,拍卖得来的资产挪作他用,一些乡镇以卖幼儿园来偿还社会借贷资金,有的用以抵偿政府对义务教育的债务。
  二是在某些地区,幼儿园的无形资产受到相当大的破坏,改制实行“一刀切”。无论是省级示范园,还是在乡镇起指导管理作用的中心园,一律拍卖。改制中对省级示范园没有优惠的政策,也没有任何保护措施,任其在改制的过程中自生自灭。如盐城市盐都县的两所镇中心幼儿园都是省级示范园,以每年8-15万元的价格被私人承包,省级示范性实验幼儿园的铜牌仅作为拍卖价中的筹码5-10万元卖出。这样的做法严重影响了省级示范性实验幼儿园在当地示范辐射及其管理功能的发挥。泗洪县机关幼儿园是江苏省最早的省级示范园之一,在调查中,园长反映,改制限制了幼儿教育的发展,大部分教师待遇不能很好地解决,对外负债累累,过去幼儿园建设中的市政建筑借款,由于幼儿园转为私有,法院常来幼儿园“执行”强制还款,幼儿园难以维持正常的教育秩序,也造成家长对幼儿园的误解,致使在园幼儿数急剧下降。
  3.队伍不稳
  江苏幼儿教育滑坡很大程度上是幼儿教师队伍数量和质量的滑坡。政府对幼儿园改制的操作程序简单化和不规范,使幼儿教师对改制缺乏心理准备,对自身的去留十分担忧,工作积极性受到极大的挫伤。如我们调查的苏北某地区,尽管在幼儿园改制前,有关部门的领导做了一定的宣传工作,但在改制后教师的去留或入股的问题上,给予考虑的时间只有1个小时。第二天上午10点前如不交纳股金,就算放弃,不予入股,或离开工作岗位。不管是否是干部编制,不管学历的高低,不管教龄的长短,不管以往的工作业绩,“一刀切”。
  通过调查,我们认为,幼儿教师的大量流失主要发生在农村地区尤其是改制后的幼儿园。一些地方为了削减幼教人头经费,把公办幼儿教师调到小学任教。据对盐城市的调查,2001年里,全市乡镇中心幼儿园中就有200多名公办教师流失到普通中小学任教或做教辅工作,貌似对幼儿教师负责的举动无疑是对幼教事业的釜底抽薪、雪上加霜,给原来整体素质不高的幼儿教师队伍造成了新的“创伤”。
  另一方面,改制后幼儿教师的待遇得不到保障,养老保险、医疗保险以及失业保险等未能及时办理,改制幼儿教师的切身利益无法得到保障。苏北地区改制幼儿园的教师多次集体上访,造成了极为不好的影响。在工资方面,尤其是苏北、苏中地区,教师工资收入普遍减少,只是经济发达的苏南地区有一半以上的教师工资收入得到提高。
  此外,幼儿教师的继续教育得不到保证。幼儿园改制后,幼儿园实行自负盈亏,有些幼儿园的主办者为了尽快收回成本,把办园的经费压缩到最小值,削减或取消教师的进修或园内外的观摩活动。在苏北某县江苏省最早的省级示范园,过去其示范和辐射作用带动和促进了全县幼儿教育的发展。改制后,该幼儿园为了自己的生存,面向全县幼儿园开放活动时一律要收取一定数量的观摩费,而其他幼儿园因为要缴费,则放弃观摩活动,这对幼儿教师的专业发展是极为不利的。
  4.质量下降
  据调查,改制后幼儿园保教质量下降主要表现在以下几个方面:
  一是克扣幼儿伙食。园长(举办者)为节省办园成本,在幼儿伙食方面动脑筋,幼儿园的菜挑便宜的买。幼儿园的菜谱看起来与改制前一样,但配菜多了,主菜少了。
  二是教育质量得不到到保证。有的改制园没有学期计划、月计划,也没有课时计划,教师上课或组织活动随意性大,缺乏规范的教材,根本无法保障知识的系统性和教育活动的系列化。有些幼儿园小学化、成人化倾向严重,为保证入园率,园长有意迎合家长的需要,占用幼儿大量的游戏与体育锻炼的时间进行识字、算术教学。
  三是重消极保护轻积极发展。改制后幼儿园独立承担民事责任,幼儿的安全问题成为举办者心中的隐患。于是很多园长又将这种压力转嫁给教师,要求在聘教师必须签订安全责任状,使得教师在开展活动时心有余悸、顾虑重重,常常以保护幼儿安全为理由,不组织活动尤其是户外活动。
  四是聘用廉价教师。改制后幼儿园举办者为了降低幼儿园的办园成本,大批聘用临时工,“用新不用老(年龄),用低不用高(学历),用无不用有(资格证书)”,这样不仅开出的工资低,而且也不需要为她们办理各种保险,用举办者的话说,这样的教师“既好管好用,又省钱省心”。
  5.非法办园盛行
  幼教市场开放以后,个人办园的比例急剧上升,许多幼儿园没有经过合法的审批,既无办园许可证,又无收费许可证,属于家庭作坊式,办园条件十分简陋。1996年宿迁全市幼儿园550所,2002年为1064所,增长93%,其中绝大多数为又小又差的私人办园。泗洪县城原有6所幼儿园,而改制前后一年的时间发展为五、六十所私人办幼儿园,还有许多没有被统计。由于非法办园收费低,对原来的公办园、优质园(已改制)造成很大的冲击,致使后者生源普遍下降三分之一到二分之一,对公办园、优质园(已改制)的生存发展乃至公平竞争非常不利。
  (二)成因分析
  1.人口出生率急剧下降,是江苏幼儿园入园人数下降的主要原因
  根据统计分析,1991年江苏全省的出生人数为116.03万人,出生率为17.05‰;2000年出生人数为66.01万人,出生率为9.08‰。在这10年左右的时间里,全省的出生人数与出生率分别下降了50%左右。这就使得3-6岁适龄幼儿人数从1996年的324万人降为2002年的232万人,减少92万的适龄幼儿数。1995年,全省在园幼儿数为214.7万,2002年为127.4万,减少88万。
  2.村小的大面积撤并,是江苏在园幼儿人数大幅下降的又一因素
  在江苏的农村小学,尤其是苏北地区面广量大的村小,一般都附设有学前班。但“九五”期间,随着全省中小学布局调整工作力度的进一步加大,学前班数量和幼儿数急剧减少。1996年全省小学数为25836所,2002年为13372所,递减48.24%,撤并了接近一半的小学。在这5-6年的时间里,撤并小学达1000所以上的有:徐州、苏州、南通、淮安、盐城、泰州、宿迁等7个市,这些市的总人口均在500万以上,而3-6岁适龄幼儿人数相当庞大,尤其是徐州、淮安两市2001年小学附设学前班幼儿数占在园幼儿总数的57.52%和54.95%,一半以上的在园幼儿是在小学的学前班,真可谓“牵一发而动全身”。1996年,农村小学附设学前班在园幼儿数为40.01万,农村在园幼儿总数为99.07万,前者的比重为40.39%;随着面广量大的村小被撤并,“皮之不存,毛将附焉”,这一比重逐年下降,1999年为36.18%,2000年为37.58%,2001年为31.85%,2002年为31.27%,下降了将近10个百分点。
  全省学前班数2002年同比1996年减少5385个,学前班幼儿数减少31.42万人,递减50%以上。
 3.改制时机不成熟,改制方案粗糙
  幼儿园的改制,尤其是经济落后地区的改制应该慎重。因为经济落后地区尤其是农村地区幼儿教育的水平本来与大城市相比就有很大的差距,若采用“一刀切”的改制方式,对幼教事业的损失是难以弥补的。如,幼教师资流失问题主要在乡镇和村。过去一个镇有一名幼教辅导员,负责指导全镇、各个村的幼儿园教学教研工作,改制后,为保教师编制,幼教辅导员调至小学任教,使乡镇的幼教教研处于一片空白。在我们访谈时,有的教育行政领导颇为得意地向我们讲述由于他们采取了及时的措施,使得管辖范围内的幼儿教师顺利地保住了公办教师的编制,转行当了小学教师。
  宿迁幼儿园改制实行的是“先改制,后规范”的策略,从第一所幼儿园的改制到最后一所幼儿园改制,大都未形成一个较为成熟(合情合理合法)的改制方案,走一步算一步,结果造成较大的负面影响。
  幼儿园办学的多元化,确实是我国为适应市场经济并且是符合国情而提倡的一种行为,即坚持“两条腿”走路的事业发展方针,但改制必须适合各地的实际情况,要有一整套完备的政策法规和管理机制,这样才能在市场经济的浪潮中站稳脚跟,保护和推动事业的发展,否则就会损害群众的切身利益,影响教育教学的质量,事与愿违。
  4.政府对幼儿教育重视不够,“甩包袱”现象严重
  幼儿教育作为终身教育的起步,无论是对于国家还是对于个人其意义是非常深远的。对一个国家或一个地区来说,幼儿教育问题不仅仅是教育事业,更应是社会公益性、福利性的事业。幼儿教育这样一个双重身份,理应受到政府部门的高度重视,但幼儿教育却常常受到冷落。一些地区教育部门的年终教育总结或新一年的教育工作计划,可以洋洋洒洒谈上几小时,可谈到幼儿教育最多也只有几分钟。更不用说政府部门,只是到了“六一”儿童节才想起要到幼儿园慰问一下。
  政府对幼教事业具有不可推卸的责任。幼儿园是对幼儿实施保育工作的机构,是不应以赢利为目的的。但在访谈中我们了解到,有些地方政府假借为了加快改革的步伐,保护九年义务教育之名,就此放开幼儿园,将所有的幼儿园推向市场,公开“甩卖”,并责令限期实施,这种牺牲幼儿教育的做法是十分不可取的,这样的领导是不成熟不称职的领导。表面上看,义务教育也许在短期内得到了发展,但从长远看,人的终身教育将得不到保证,人的综合素质的发展将受到影响。更有甚者,有些地方政府完全放弃举办农村幼儿教育的责任,以卖幼儿园筹措资金,提高乡镇个人的短期政绩,竭泽而渔”。我们走访了江苏第一个改制的(拍卖)
公办幼儿园——扬州市邗江区黄珏镇中心幼儿园,就是由于镇政府财政赤字,于1998年将镇中心幼儿园拍卖,并关闭了六所村办幼儿园。再如镇江市某区1999年下发文件对全区公办园实施工资改革,其主要的目的是为了“增收节支”,有较浓的“甩包袱”的色彩,幼儿园身背债务,增加了幼儿园发展的压力,造成幼教师资人心浮动,人心思走的被动局面。
  从各地区、各类人员对改制原因认识的调查中发现,认为幼儿园体制改革的原因是经济改革的必然和政府甩包袱占到了80%以上(见表十六)。这说明经费不足是导致我省幼儿园体制改革的主要原因。

                表16   各地区、各类人员对改制原因的认识

幼 教 干 部
幼 教 科 研 人 员
改制原因
经济改革
政府甩包袱
发展幼教
说不清
经济改革
政府甩包袱
发展幼教
说不清
苏北
41.6
41.6
8.3
8.3
50.0
33.3
16.7
0
苏南
40.0
30.0
20.0
10.0
53.3
26.7
13.3
6.7
苏中
24.2
48.5
6.1
21.2
26.7
63.3
3.3
6.7

  5.政策法规不配套,行政部门之间不协调
  幼儿园管理的职责不明,造成了幼儿园改制后混乱的局面。1987年国务院办公厅转发了《关于明确幼儿教育事业领导职责分工的请示》,明确规定了幼儿教育实行地方负责,分级管理,有关部门分工合作。但在市场经济的条件下,一些部门从各自的利益出发,以各种名义对幼儿园进行行业管理,变相收费,致使幼儿园负担过重。例如,宿迁市的某防疫站为争夺幼儿园的接种工作,竞争不到,就在幼儿园附近的居民小区散布不利于幼儿园的流言蜚语。
  幼儿园的改制工作应由哪个部门负责,应由哪个部门或哪些部门协同解决改制后的一系列问题,应由哪个部门来审批和管理改制园,应由哪个部门来审批和管理私立园?尤其需要教育部门与相关部门的协作。这些问题长期以来得不到解决,是导致改制带来一系列问题的重要根源。
  宿迁市教育行政部门在对待幼儿园改制的问题上应该说是有考虑的。教育局的一份《宿迁市幼儿教育办学体制改革情况汇报》的材料中有这样一段文字:“对幼儿教育的改革,要求将现有的各级各类幼儿园,采取公有民营、股份制改造、拍卖等形式,使之全部变成民营实体,使各幼教单位真正成为适应市场要求的主体,在市场竞争中主动寻求发展,主动壮大自己,在责、权、利统一的过程中,转换机制,提高效益,永葆办学活力。”“省示范性实验幼儿园是幼教实验的基地,是当地幼教发展的排头兵,对其他各类幼儿园起到示范、实验、辐射的作用。政府应办好此类幼儿园,如需改制,应在取得点上改制成功经验的基础上,再向面上推开,不宜一刀切。改制后,幼儿教师的切身利益应得到切实的保障,即确保教师工资平均水平不降低,确保幼儿教师的养老保险、医疗保险、失业保险等方面不受到重大影响,以免造成师资队伍不稳定,优质师资'东南飞'。”但在改制的实际操作中,教育局已无法控制局面,主管部门已不完全是改制实施的主体,变成了改制过程中的“传令筒”,“不换脑子,就换位子”,必须执行。
  幼儿园改制后,许多私立园涌现,但其申报不必通过教育局的业务处室,而审批部门又没有专业人员对办园者的资质进行严格科学的专业评估。待幼儿园开办后,教育局有关幼教干部对其进行督查,不管是否合格,私立园的主办者可听可不听,管理处于两难境地。从教育质量和工作职责的角度业务处室该抓该管,但从审批的角度,又不完全属于教育局业务处室的职责与职能范畴。“懂行者没有审批权,有权审批者又不懂行”,这种局面任其发展下去,幼儿教育将走向何方,可想而知。
  

四、完善和创新江苏幼儿教育体制的几点政策建议

  (一)提高认识,深化改革,切实加强对幼儿教育事业的领导和管理
  发展幼儿教育,政府有义不容辞的责任。各级政府和教育行政部门应从思想观念到实际工作中真正把幼儿教育放在优先发展的位置上,切实加强对幼儿教育的领导和管理,依法将幼儿教育纳入地方经济社会发展的总体规划,列入自身的工作计划和议事日程之中,研究制定加快本地区幼儿教育事业改革和发展的规划与意见。
  作为政府,应该突出统筹幼儿教育这一职能:统筹制定促进幼儿教育的法规和政策,包括人员编制和收费政策;统筹协调各部门各单位,分区负责,协同配合;统筹整合各类资源并加以综合利用。
  作为教育行政部门,应该认真履行对幼儿教育的主管职责:在政府领导下具体拟订规划和政策;动员并组织社会各方面的资源;与各有关部门协调,加强对各类幼儿教育机构的管理;负责对各类幼儿园的业务指导;办好示范园和骨干园,指导社会力量办园;加强幼儿园园长和教师队伍的建设,维护他们的正当权益;重视幼儿教育研究,促进幼儿教育质量的不断提高。
  当前,首要任务是结合江苏实际,切实贯彻落实国务院办公厅于今年3月转发教育部等10部委(单位)“关于幼儿教育改革与发展指导意见”的精神,尽快出台“实施细则(或意见)”,迅速制止全省幼儿教育事业的滑坡,有效解决幼儿教育体制改革过程中的无序、失控现象。
  (二)理清思路,明确职责,确保幼儿教育事业的健康发展
  幼儿园改制的根本目的在于利用和挖掘社会资源解决部分地区教育资源不足的问题。因此,实施幼儿园的改制,一方面是为了解决政府的教育经费不足,更重要的是要促进幼儿教育事业的健康发展,基本普及幼儿教育,提高幼儿教育的水平,提高江苏21世纪人才的总体素质。
  因此,幼儿园改制要慎之又慎,不能仅仅是所有制即产权的变更,更不能有任何“短期行为”。幼儿园所有制变更的同时,要改革幼儿园的内部管理机制,激活幼儿园的用人机制,以人为本,保护和开发教育资源尤其是人力资源,提升幼儿园的形象,吸引和吸收社会的资源,更好地促进幼儿园的发展,提高保教质量。
  对幼儿园的改制问题,人们在思想观念上存在对其性质认识不清的状况。如,把它单纯地看成是对政府财力不足的暂时补充,对其没有长远的管理策略。再如,有人把它作为新的投资热点,用以完成资本的原始积累,忽视教育的内涵,不以教育为宗旨。又如,有些人认为办教育是个人行为,以个人意志而不是以国家意志确定教育模式,企图摆脱教育行政部门对其的管理。而有些地区的幼儿园改制没有纳入教育行政部门管理之列。这些情况导致改制幼儿园保教质量不能得到保证。此外,一些地区和部门管理力量薄弱,属“守株待兔”式管理方式,根本无法适应当今幼儿教育形势发展的需要。有的办学不注册,缺乏必要的监督机制。
  针对以上情况,首先要明确概念,如教育主权、幼儿园产权、幼儿园主办权、幼儿园管理权、幼儿园监督权,建立幼儿园改制的法律、法规,明确职权职责,分层分类管理。教育主权是国家意志在教育上的体现,具体化为教育方针、政策,要培养什么样的接班人。教育主权不决定于投资者、主办者,而决定于国家教育方针、幼儿园教育目标、课程、教材。政府要掌握教育主权。幼儿园产权即拥有幼儿园资产的权利。幼儿园主办权是指主办者可以是产权拥有者;也可以是双方投入资产,合作办园;还可以通过委托、租赁、承办、吞并等方式,所有权和使用权分离,由所有者将幼儿园提供给机构、团体、个人办园。主办者拥有幼儿园经营决策权、园长和教师的聘任权。幼儿园管理权指园长必须是中国公民,由符合园长任职资格的幼教专业人员担任。园长可由主办者自己担任,也可聘任。园长由主办者授权,管理幼儿园教育、保育、人事、财务等,保证幼儿园正常运作和发展。政府相关部门应依法对幼儿园进行监督,保证各类幼儿园遵守国家法律及幼教法规。
  其次,各级教育行政部门要采取多种形式宣传《民办教育促进法》等法规,宣传幼儿教育机构的权利和义务以及办学先进典型。对改制的幼儿教育机构既要积极鼓励、大力支持,又要正确引导、加强监管,形成一个全社会都来关心、扶持民办幼儿教育事业发展的良好氛围。
  再次,政府要明确管理职能,分层管理。国家:制定有关的法律、法规、政策,确定幼儿教育发展方向、方针。省市: 编制发展规划,制定地方性法规,审批幼儿园主办权。区县:确定区域发展规划,审核幼儿园主办权,给予支持与督导和宏观管理。园所:把握正确的办园方向,管理幼儿园教育、保育、人事、财务。 
  总之,各级政府和教育行政部门要加强领导,严格管理,依法治教。要理顺幼儿教育内部管理体制,将改制幼儿园管理纳入日程,摆上位置,要确定专人管理此项工作。如园长的任命及教养员的聘用,教育行政部门应进行一定的质量把关。要对改制幼儿园的教育质量进行定期或不定期的检查与评比,建立一定的奖惩制度。应健全教研活动,加强民办园与公办园及示范性幼儿园之间的业务沟通,采用观摩课、参观、开放日等教研活动促进民办园教养水平的提高。坚持以鼓励社会力量多渠道筹资办学的原则,对不符合办学条件限期整改、还达不到要求的要坚决予以取缔。对那些社会责任感强且在某些方面具有优势的办学者,应予以扶植和支持。
  (三)建章立制,落实措施,进一步规范和完善幼儿园的改制行为
   为了适应经济和社会的发展,幼儿教育机构应向多元化办园方向发展,引进市场机制这是历史的必然。在这一改革过程中,存量中优质的部分,一定要保持并争取放大;劣质的部分或处于中间状态的部分,要引进必要的机制加以激活,进一步扩大优质教育的资源。对于增量的部分,先要“放水养鱼”,坚持“发展是第一要务”的基本原则,促进幼儿教育事业持续快速、健康地发展。
  为了保证实现这一良性的运行机制,必须健全必要的政策法规体系。要像北京市人大通过《北京市学前教育条例》、青岛市人民政府制订《幼托工作管理规定》那样,尽快出台符合江苏幼教工作实际并具有一定前瞻性的规章制度。
  在制定这些规章制度的过程中,尤其要重点注意和全面完善幼儿园的改制行为。在有关的文件政策中,必须明确教育行政部门的职责,明确幼儿园的所有权和经营权,明确各种类型幼儿园的类别管理;须确定投资者与管理者、经营者之间的关系,确定多种渠道办园的办法,如资金的来源、资金的使用以及投资者的权利和义务等。
  有关幼儿教育体制改革的政策法规,其价值取向及其实现目标,应作如下定位:有利于强化政府行为;有利于增强教育行政部门的主管职能;有利于调动社会各界办园的积极性;有利于改善办园条件;有利于提高教职工的积极性和维护他们的正当权益;有利于办园水平、办园质量以及办园效益的全面提升。
  在幼儿教育体制改革的问题上,既要坚决反对政府的“甩包袱”,更要明令禁止少数人的“淘金矿”。“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入,不得出售或变相出售公办幼儿园和乡(镇)中心幼儿园,已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育部门审核批准”,国务院办公厅转发教育部等部门(单位)“关于幼儿教育改革与发展指导意见”的通知,2003年3月。能否做到这几条,是真假重视和能否规范幼儿园教育工作的“试金石”、“分水岭”。
  (四)精心谋划,想方设法,妥善解决中小学布局调整后农村幼儿的入园难问题
  2000年全省撤并村小2143所,2001年为3356所,2002年为2382所,三年共计撤并7881所村小。根据2001年4月召开的全省基础教育工作会议上公布的中小学布局调整标准,即“1万人口1所小学,3—5万人口1所初中,10万人口1所高中”这一要求,“十五”期间后三年(2003—2005年)仍将有5000—6000所的村小被撤并。布局调整力度之大、速度之快在江苏教育史上实属罕见。
  村小的大规模撤并,殃及附设在这些小学的学前班。据统计,1996年全省学前班为16696个,2002年为11311个,减少5385个学前班;1996年全省学前班在学幼儿数62.71万人,2002年为31.29 万人,直接造成农村在园幼儿数锐减31.42万,递减50%以上。
  诚然,随着江苏整体推进城市化步伐的加快,人口城镇化水平在不断提高。据2000年第五次全国人口普查的统计,江苏人口城镇化水平41.49%,全国为36.09%,高5.4 个百分点,但仍列在上海(88.31)、北京(77.54)、广东(55.00)、辽宁(54.24)、黑龙江(51.54)、吉林(49.68)、浙江(48.67)、内蒙古(42.68)和福建(41.57)等省市之后,在全国排名第11位。这就是说,江苏仍有接近60%的适龄儿童要在农村接受幼儿教育。
  此外,随着出生率的下降,城镇在园幼儿的绝对数量可能还会减少,而要提高3—6岁学前三年受教育率比例的增量部分必然主要落在农村地区。可以这么说,“十五”期间江苏幼儿教育事业发展的难点和关键,就在于能否妥善解决农村适龄幼儿入园难的问题,成败在此一举。
  在这方面,各地已经有了一些很好的经验和行之有效的做法,但从总体上说,工作与进展的程度,并不尽如人意,亟待从思想观念、政策措施、人力物力的配备等方面,一一加以落实。能否考虑正式以文件的形式,明确规定:要将布局调整后空余的村小改建成幼儿园,直接作为乡镇中心幼儿园的分园,并在体制与机制上加以创新,保本经营,保证质量;一部分村小(包括完小),尤其是苏北等经济欠发达地区的农村,继续保留学前班,鼓励举办灵活多样的非正规教育,尽量多地提供早期教育机会,并在经费上适当补助,在有关政策上适当倾斜,以便切实解决面广量大农村地区适龄儿童的“入园少”、“入园难”问题。
  (五)齐抓共管,层层把关,高度重视弱势群体子女接受幼儿教育问题
  随着我国市场化程度的加速推进,地区之间、城乡之间、人群之间的贫富差距在进一步扩大,对于相当数量的弱势群体子女能否接受幼儿教育问题,应当引起我们的高度重视。
   一是城乡流动人口增加,一些原在农村接受教育的幼儿流入城镇以后没有进入幼儿园;二是企事业单位改制后原附属的幼儿园被任意关、停、并、转,大量适龄幼儿散落社会;三是部分下岗职工、低收入家庭的子女入园入托,在经济上有困难;四是旧城改造、新区建设、小区配套的幼儿园不能同步,甚至挪作他用或者高价出售,引发新一轮“入园难”;五是残疾儿童的入园问题。 针对以上情况,政府尤其是教育行政部门,要有紧迫感和责任感,要千方百计、想方设法帮助解决这些弱势人群子女接受基本的早期教育问题。要倾注爱心、增加投入,政策倾斜、机制灵活,大力发展以家庭为依托,公办与民办、正规与非正规相结合的多种形式的幼儿教育与服务机构,让他们“进得来”、“留得住”,并且要力争做到“一个不能缺”、“一个不能少”。
  (六)严格标准,严格程序,大力推进幼儿教育两支队伍的建设
  幼儿教师队伍是以非公办教师为主体,随着民办幼儿园比重的日益加大,这一比重还会增加。要根据《教育法》、《教师法》,特别是《教师资格条例》的规定,严格幼儿教师的从业条件和标准,严把入口关,对业已进入幼教工作岗位的不具备条件者,必须进行清理整顿,切实提高幼儿教师专业化的水平,提高行业准入的“门槛”。此外,对于幼儿园园长,也要严格任职资格,必须具备相应的学历和资历,不是任何人都能担任“一园之长”的。县、乡(镇)两级政府必须严把幼儿教师和幼儿园园长的“资格关”,严格实行持证上岗制度,并为切实提高这两支队伍的思想和业务素质多做一些实事、好事。
  与此同时,要切实保障幼儿教师、幼儿园园长的工资待遇,特别要对民办或转制幼儿教师的工资、住房、养老保险、医疗保险和失业保险等各类待遇做出具体明确规定,并在职称评定、业务培训、评优奖惩等方面与公办教师“一视同仁”,确保全省幼儿教育“两支队伍”的稳定,切实维护他们的正当合法权益。