“江苏城乡弱势群体教育研究”子报告之一

流动儿童少年教育的对策研究

扬州大学农学院  邱建新

 

  20世纪90年代以来,随着农村劳动力出现了“举家迁移”,第二代移民的受教育问题开始浮现。“流动”作为改革开放的必然现象,是社会进步的表现,然而流动儿童少年的受教育状况却令人担忧:绝大多数学校缺乏合法手续,随意性大,办学条件、师资队伍和教育质量都存在严重问题,达不到义务教育的最低办学条件标准,形成危房、消防、卫生和交通四大隐患。长此以往,流动儿童少年教育问题必将涉及到城乡二元结构体制所造成的“赢者通吃”的法则在农民代际间的传递。因此,追溯流动儿童少年义务教育中存在问题的制度设置因素,并探讨对策,对于切实解决其入学问题,体现社会公平和公正等具有十分重要的作用。

一、形成目前流动儿童少年教育状况的制度因素


  1户籍制的隔离

  为了集中有限的资源实现国家的工业化,1958年国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,这种借助户籍制实行紧缺生活品配给的办法,在特定时期发挥了积极的作用。但是,随着生活品、公共物品短缺的日益严重,由严格的户籍管理制度衍生出了一系列“一国两策”的不平等制度,先赋性地构成了人们身份地位的差异。虽然从法律上讲,享有义务教育是国家赋予每个公民应有的权利,但由于户籍和居住地紧密联系,而接受义务教育又和居住地挂钩。因此,长期以来也就形成了城乡分割的“教育二元”格局。改革开放后,农村劳动力转移,尤其是20世纪90年代农村劳动力的举家迁移,出现了居住地与户籍的分离,这就势必使得有居住权却未必享有居住地义务教育权利的现象凸显出来。公民居住权、户籍权及义务教育权利三者关系间的不整合,形成了流动儿童少年的不平等地位,身份的差异形成了接受教育的资格的差异,流动儿童少年在流入地接受义务教育的基本权利遭遇剥夺。由于我国长期以来所形成的城乡二元结构本身就是一种不平等的结构,这一观点已成为事实,因此,由此结构所衍生的流动子女义务教育相关政策也必然是不平等的。又由于长期以来国家政策并不鼓励农村劳动力转移,随父母而动的流动儿童少年也就有了“连带责任”。可见,户籍制是造成流动儿童少年教育在城市中无法和城市儿童享受同等法定义务教育权利的社会结构性因素。

  2教育管理体制的束缚

  我国义务教育阶段实行的是由地方政府“分级办学、分级管理”的管理体制。这一制度实际上意味着义务教育的费用主要由地方政府来负担。流动儿童少年因为没有流入地户口,就无法享受由流入地政府财政负担的教育经费。我国长期实行的计划经济体制,使得政府部门形成了一种路径依赖——过分依赖计划,对市场发展估计不足,而教育部门又是计划经济的重灾区。由于强调义务教育的“分级办学、分级管理”,城市在教育规划、学校整体布局等方面根本没有考虑到流动儿童少年教育,一旦民工举家迁移,面对大量流动儿童少年教育需求,必然会出现教育资源短缺的尴尬,使得教育部门措手不及。在这一意义上说,流动人口自办学校的实质是通过体制外手段来解决体制内的问题。
  90年代中后期教育的改制,使得相当一部分公立学校,其中不乏重点学校,在不分青红皂白的教育产业化的鼓噪下改为民办,变相实行高收费。本该由国家和政府承担的义务教育,转为国民负担,对于城市居民而言,教育收费已经成为沉重的经济负担。公立学校的改制,使得本来就不富裕的城市基础教育设施更为紧缺。这样,流动儿童少年在流入地城市就学,堂而皇之地被拒之门外,而不能和城市适龄儿童一样分享学校教育资源。只有少数有经济实力的家长通过拉关系,找后门以大大高于教育成本的价格缴纳高额的培养费(代培费)达到目的,否则流动儿童少年就只能进入民办简易学校或办学点接受教育。这样,客观上的教育资源不足的矛盾就成为某些城市制定将流动儿童少年拒之门外或是变相高收费的政策的依据,使得公民应该享有的基本权利的义务教育一时产生了病变。因此,流动儿童少年教育所反映出的问题彰显了教育管理体制的不合理。

  3教育政策的悖论

  形成流动儿童少年不平等教育机会的因素还表现在具体的政策上。1998年国家教育部正式颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》,明确了流入地与流出地政府所负有的不可推卸的责任,表明了国家宏观政策上支持流动儿童少年接受九年制义务教育,保障他们应有权利的积极态度。“流动儿童少年父母或其他监护人应该按流入地人民政府规定,送子女或其他被监护人入学,接受并完成规定年限义务教育”。由于城市面临着下岗失业人员剧增,出现了流动人口到城里“抢饭吃”之说,因此,地方政府在农村劳动力转移的问题上态度暧昧,有些中心城市甚至对农民工制定了具体的限制性政策。这样,“流入地人民政府”的态度正如该办法的第三条规定所表明的:“流动儿童少年常住户籍所在地政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的,应在常住户籍所在地接受义务教育。”而《办法》第七条规定:“流动儿童少年就学,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。这一条款固然对流动儿童少年入学简易学校的创办提供了必要的法律依据,但是“借读”、“附属教学班”、“简易学校”的一系列做法,显然表明了和城市儿童相比,流动儿童少年在城市接受九年制义务教育上已被列入另类的边缘地位,表明国家与政府在为了制止当时由于人口流动所引发的流动儿童少年辍学现象问题上的权宜之计。政策出台的初衷是为了解决流动儿童少年的入学问题,但却事与愿违地产生了上述流动儿童少年学校令人担忧的办学状况,正是在这一政策背景下,“简易学校”勃然兴起,并使得劣质流动儿童少年学校的产生披上了合法化的外衣。

  4入学收费的比较优势

  恰如形成农村劳动力转移的推——拉模式一样,流动儿童少年学校的产生也同样存在着推拉的因素——当上述那些不平等之策将流动儿童少年拒于城市义务教育大门之外时,简易流动儿童少年学校也就自然就有了市场化需求的基础,从而形成了流动儿童少年教育所不应有的“市场化”倾向。 
  其实,无论是在最为市场化的发达国家,还是在发展中国家,义务教育一直就是政府行为。长期以来,农村义务教育费用主要是由农民自己“买单”,国家对农村教育的投入很少,形成了城乡基础教育截然不同的办学条件,农村教育长期以来就存在着办学硬件设施简陋、师资素质低、投入少等问题。大量流动儿童少年的城市移入产生了对义务教育的需求。但是,公立学校对他们实行不合理的入学收费政策,如借读费、赞助费、择校费等抬高了流动儿童少年入学的门槛,形成了一种推力。对于办学者而言,他们中的大多数瞄准这一块空白,是相信投入会带来不菲的回报。而转移的农村劳动力绝大多数都来自欠发达地区,虽然他们都比较重视孩子的教育,但与家乡的学校相比,即使城市中的这些劣质流动儿童少年学校也并不薄弱,甚至在某些方面还存有一定的比较优势,这无疑对流动儿童少年家长具有较大的吸引力。
  正如假冒伪劣产品能以其“价廉”的比较优势占领市场一样,流动儿童少年学校以其低于公办学校收费的成本优势产生了巨大的吸引力,但是,与“价廉”相伴的是劣质教育。这类学校或是由于其个人办学的性质而投资能力有限,或是由于办学过程中一味追求成本最小化、利益最大化,借办学之名,行盈利之实,从而在办学条件上出现了令人咋舌的现象。

二、解决当前流动儿童少年教育问题的制度创新

  1流动儿童少年教育制度创新的价值基础及目标

  长期以来,人们在教育机会均等问题上一直争论不休。教育机会均等一般含“起点均等”、“过程均等”、“结果均等”,而“起点”——初始条件的差异会造成不同的发展路径。人们把教育机会的占有看作是社会政策公平、公正的一个标尺,就在于一个好的教育政策具有缩小社会分化的正功能,而带有排斥性的教育政策只能加剧社会的不平等。因此,国际社会政策研究强调社会政策目标应从“克服贫困”向消除“社会排斥”转变。从这个意义上说,起点的平等应成为教育平等的基本原则。因此,建立公正配置公共教育资源的制度,校正各种过于不公平的起点条件,是保证社会机会相对公平的最重要制度设置。

       

    图1不同教育机会对个人发展影响循环示意图
  1990年,在联合国总部纽约召开了世界儿童问题首脑会议(The World Summit for Children),该会议重申了“儿童至上”的原则,即在资源分配时,儿童的基本需求应该得到高度优先重视,并认为只有在“一切为了儿童”的新道德观——儿童应该是人类一切成就的第一个受益者,也应该是人类失败的最末一个蒙难者——被普遍接受时,首脑会议提出的总目标才能实现。这也应该成为我国政府制定教育相关政策的理念。党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标。我们应该清醒地看到,若按目前全国1.3亿流动人口的总规模,以流动儿童少年占6%的比例计算,那么这一特殊群体的规模应该有近800万。而实际上,随着城市化水平的提高,该群体规模还会急剧扩大。但如果这一在10年、20年后本应成为国家现代化建设的主力军,却因今天所受的劣质教育而在明天产生了一个新的庞大的弱势群体,他们的边缘化成长很可能在未来带来反社会的倾向。那么,全面建设小康社会就是一个乌托邦,这是非常令人痛心的。因此,在城市化的过程中,政府首先要确立平等国民的观念,重新洗牌,在农村劳动力转移的过程中制定无歧视政策,以“起点的平等”作为教育平等的一个重要理念,全面贯彻《九年制义务教育法》和国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出的“以流入地政府管理为主,以全日制公办中小学为主的”原则,以“一个也不能少”为目标,把解决所辖社区流动儿童少年入学问题当作自身的法定义务,为辖区内流动儿童少年创造条件,制定切实可行的教育倾斜政策,提供义务教育的机会,防止失学辍学现象的产生,使他们像城市居民子女一样能顺利入学,进而融入城市社区主流文化之中。

  2改革对传统制度的路径依赖

  历史的惰性对制度的变迁有着巨大的影响力,制度本身不仅是一种整合机制,同时还是社会的一种行为引导机制,制度的公正首先体现为制度本身应当是公正的,即形式的公正。一个合理的社会结构是使其公民具有平等的基本权利,在我国,制度的公正应该首先突破既定的社会结构,体现社会公正。从社会结构因素上看,户籍制度的隔离是形成流动儿童少年教育问题的根本原因。与发达国家相比,我国城市化水平仍然较低。因此,在未来相当长的一个时期内,由“农民”转变为“市民”将是社会发展的一个必然趋势。因此,国家首先必须彻底取消城乡户籍制,按实际居住地登记户口,实行人口的属地化管理。
  制度的公正还更强调公正的制度化,强调公正的理念与要求应当具体化为制度。我国教育制度改革严重滞后,如何对既有的不合理制度进行改革,这应该是中央政府在转型期为之殚精竭虑的。美国政府颁布的《1999年全体儿童教育优异法案》(The Education Excellence for All Children Act 1999)继承了《1994年中小学教育法案》所确立的核心原则:弱势儿童应当和比他们更幸运的儿童一样达到具有一定挑战性的学业标准。再次强调了联邦政府在与学校、学区和各方面合作以促成全体儿童教育优异方面的关键作用,坚持把资源用在那些边缘群体和所定目标存在较大差距的学生身上,努力缩小弱势儿童与比他们更为幸运的同龄儿童的差距。义务教育作为强迫性教育,是公民应该享有的基本平等的受教育权利,为流动儿童少年创造接受义务教育的机会是国家的责任,国家必须首先主动负担及统筹全民义务教育的职责,在增加对义务教育投入的同时,尤其是中央的教育投入政策必须向弱势群体的子女倾斜。
  1955年美国经济学家弗里德曼为了把竞争机制引入公立学校体系,主张政府把本应投入到教育中的资金通过折算以教育券形式发给每一位学生家庭,学生凭券可以进行自主选择,到政府认可的任何一所学校就读。为了激励地方政府解决流动儿童少年入学问题的积极性,打破城乡“教育二元”的分割格局,国家应在局部地区进行“流动儿童少年义务教育券”制度试点,即按流入地流动儿童少年接受义务教育的人头试行中央财政补贴制度。在明确国家中央政府责任的前提下,我们必须认识到农村劳动力转移对流入地的社会经济发展和城市建设作出了巨大的贡献。因此,流入地政府应该突破狭隘的地方主义观念,进一步落实流入地政府的责任,不再把流动人口看作城市外来人员,而是定性为社区人,也不再把流动儿童少年教育视为流入地政府的“额外负担”,而是看作自身应尽的职责,打破基础教育长期以来按户籍划片入学的招生格局,体现政府行为,实施按所属社区入学应成为流动儿童少年教育制度创新的核心

  3制定属地社区政府主管的政策

  流入地社区是农村劳动力转移的直接受益者。因此,明确属地社区政府主管的职责,对流动儿童少年接受义务教育实行社区属地管理。将解决流动儿童少年教育问题列入政府领导岗位职责考核的范畴。
  首先,以开展社区教育为契机,制定开发社区流动儿童少年教育资源的政策。流入地一般都是社会经济条件相对发达的地区,有开展社区工作和社区教育的良好条件。由于社区教育体现社区“人人均为学习之人”的教育理念,针对目前城市社区基础教育资源短缺的矛盾,社区政府应落实“公办学校为主”的要求,扩大流入地中、小学规模,向公办学校下达招收流动儿童少年的指标计划等措施,尽量提高现有公办学校的吸纳能力,在调研摸底的基础上,一方面对城市流动人口及其子女数量进行科学预测,整体规划、制定措施,打破社区内部门“各自为阵”的办学格局,挖掘潜力,统一调配社区内的教育资源。另一方面,对于流入地流动儿童少年教育压力过大的社区,政府也积极规划建设一定数量的学校,使流动儿童少年的入学有附着的载体,以满足社会的需求。
  其次,制定并完善流动儿童少年学校的综合管理政策。社区政府应组织教育、公安、消防、卫生等部门对现有的流动儿童少年学校或办学点进行全面的清理整顿,在管理上堵疏结合,关停并转不具备基本条件的非法举办的流动儿童少年学校,控制其数量。公办学校能全部吸纳流动儿童少年入学的,就不再举办简易学校,让流动儿童少年能享受与当地学生相同的较高质量的教育。教育行政部门应将符合条件的流动儿童少年学校纳入教育行政部门的统一管理,制定并完善办学和学校的管理政策,做到有法可依、执法必严,严格办学管理,教育教学管理和学生的学籍管理与当地学校统一进行,逐步将目前公办学校作为承载流动儿童少年教育次渠道转变为吸纳的主渠道。
  再次,制定合理的收费政策。义务教育是崇高的公益性事业,具有基础性、全局性和先导性特征。从公共财政的理论上分析,政府的财力主要用于社会公益事业,其中支撑全民义务教育是政府财政的主要职责。转移的农村劳动力在农村交纳了教育附加费,入城后,在城市也交纳了工商税、暂住费等一系列相关费用,如果再要他们缴纳高额的学费,而所得到的却是劣质的教育,于情于理都是说不过去的。为此,公办学校应一视同仁,取消对流动儿童少年收取借读费、赞助费、择校费等其它费用,对流动儿童少年教育的收费既要考虑成本,也要兼顾流动人口的实际承受能力。要实行由社会各方包括流动人口代表在内的价格听证制度,增加收费的透明度。政府和学校应制定帮扶困难家庭子女入学,减免其入学收费,如杂费、代办费等制度。物价和审计部门进行审核,严格把关,保证义务教育阶段收费的规范化,从制度和管理上对民工子女学校的办学和经费使用情况进行严格督导和审计。
  社会学家布迪厄认为,学校教育是社会等级的再生产机制,教育资源的不均等占有会产生对原有社会等级的再生产效应。流动儿童少年是祖国的未来,如果他们今天因为身份限制而失学、辍学或接受低质量教育,并进而造成低素质人口的复制,那么,未来的社会还会为此付出额外的代价。因此,在市场这只“无形的手”将社会贫富差距拉大时,政府这只“有形的手”就应当以社会公平为目标,运用适度的社会政策进行纠偏。而一个现代化的都市社区也应该在制度上消除歧视,对他们敞开胸怀,承认他们的合法存在,保障他们的合法权利,体现对他们的人文关怀。只有这样“全面建设小康社会”的目标才能真正实现。〖FL)〗

  附:

江苏省昆山市解决流动儿童少年教育案例

  近年来,江苏省昆山市外向型经济迅猛发展,吸引了30万外来人口,这些外来人口带来了近15000名学龄儿童少年。流动儿童少年数量的成倍增加,对该市的义务教育资源造成了巨大的需求压力。在解决流动儿童少年入学问题上,昆山市政府从建设移民城市战略高度出发,视流动儿童少年为未来的昆山人,并把解决他们的教育问题作为一项工程来抓,走出了一条独具特色的“昆山之路”。
  面对外来人口以年均30%左右速度递增的现实,昆山市政府根据《国务院关于基础教育改革与发展决定》的要求,2001至2002年出台了《关于解决流动儿童少年入学问题的实施意见》和《关于对流动人口子女接受义务教育实行属地管理的意见》,把“以全日制公办中小学为主”和依靠社区举办流动人口子女民办学校为补充作为解决流动儿童少年入学的主要模式。对随父母或其他监护人在流入地暂住半年以上的学龄儿童建立流动儿童少年登记制度并要求入学,在此基础上,制定规划,确立发展目标,提出“整体规划、分步实施、三年到位”的总体要求,明确公办中小学吸纳流动儿童少年2001年达到40%,2002年达到50%,2003年达到60%。该市强调流动人口的属地社区化管理。在积极盘活现有教育存量资产的基础上,依靠社区扩充教育资源,拓宽就学渠道。每年通过多种方式新建3—4所流动儿童少年学校,每所学校办学规模至少达到2轨12班。这些新建学校有电脑房,“二机一幕”进教室,配备了多功能教室,有的学校还入了宽带网,使流动儿童少年享受本地学生同等待遇。

  与此同时,该市教育主管部门制定了《昆山市备案民工子女小学批准正式建立流动人口子女小学评估验收细则》,对简易学校,自发办学点依法整顿。从2002年起,对无办学资质、办学条件差、办学质量低下及存在安全隐患的学校实行“关停并转”。到2002年6月共撤办学点16个,分流学生3000余名。在此基础上,加强对已被批准或备案学校的管理,要求达到“五个合格”即聘请合格校长,配备合格教师,具备合格办学设施,达到合格教学管理和合格的教育教学质量。并聘请8位经验丰富、责任心强的退休公办学校校长义务到备案办学点担任兼职督学,指导教育教学工作。安排12所公办小学与辖区内流动儿童少年学校挂钩,实行学校联管。公安、法院、建委、物价、卫生、消防等部门各司其职,齐抓共管。地方政府在政策上给予积极扶持,在学校用地审批、立项规划、校舍建设、学校评优、教师职称评定等方面与公办学校享受同等待遇。并通过发动社会捐资助学、捐赠电脑、图书、器材、课桌椅等,帮助备案学校改善办学条件。