“江苏城乡弱势群体教育研究”子报告之二

关于城镇下岗失业人员再就业培训的研究

江苏省劳动就业管理中心 潘淑楠

 

  近几年来,随着我国下岗失业人员问题日益突出,弱势群体再就业问题已成为就业工作的重中之重,也引起了全社会的普遍关注,并得到了党中央、国务院的高度重视。在解决城镇下岗失业人员的生活上,人们纷纷提出一系列的对策,诸如进一步完善城市最低生活保障制度;改革和健全社会保障体制,建立统一的以社会保险为核心的社会保障网络;扩大生产性就业,完善劳动力市场等等。但我们认为,加强对城镇下岗失业人员的再就业教育和培训,增强其市场就业竞争能力和适应能力,应是解决这一问题的治本之策。

一、江苏城镇下岗失业人员的现状分析

  就业问题是当今世界各国面临的重大经济社会问题,也是世界范围内的难点问题。近几年来,随着我国经济结构调整和国有企业深化改革,国有企业下岗职工和失业人员再就业问题已成为我国就业工作中的突出矛盾,也成为社会热点。

  1.城镇下岗失业人员的成因分析及界定

  近年,全国城镇登记失业人口和登记失业率达到改革开放以来的第二次高峰。据国家统计局提供的数据,1978年以来,我国城镇登记失业人口或登记失业率曾先后出现过两次高峰,第一次是“文化大革命”后期,由于大批上山下乡知识青年返城而引发大规模的人员失业,1980年曾达到541.5万人,其中待业青年382.5万人,而后呈下降趋势。随着中国经济体制改革的逐步深入和市场化进程的加快,从1992以后开始进入第二次失业高峰期,2000年达到595万人,登记失业率达3.1%。

表1中国城镇登记失业人员及失业率

年份
登记失业
人员(万人)
其中失业
青年(万人)
失业青年占
失业比率(%)
登记失业率
(%)
1980
514.5
382.5
70.6
4.9
1985
238.5
196.9
72.6
1.8
1990
383.5
312.7
81.6
2.5
1995
519.6
310.2
59.7
2.9
1996
552.8
.
.
3.0
1997
570
.
.
3.1
1998
571
.
.
3.1
2000
595
.
.
3.1

   资料来源:国家统计局《中国统计摘要(2001)》,中国统计出版社2001年版,第39页。

   表1的数据对比显示,近二十年,尽管我国经济进入快速发展时期,但这并没有带来高就业率,反而出现了失业高峰,市场化改革导致了许多国有企业亏损、亏损停产、半停产,直接造成一部分职工工资和福利收入的减发或停发,而企业的并购、破产更使下岗、失业人员增多;增长方式的转变,产业结构的调整则迫使过度重复建设以及资源、劳动密集产业或被压缩或主动向技术、知识密集产业转移,这一切使得城镇下岗失业人数急剧增加。
  与西方国家及经济转型国家两位数的失业率相比,尽管由这一定义所反映出的中国社会失业率不算高,但问题在于城镇登记失业率与国际上通行的失业率的定义并不具备可比性。目前我国政府发布的失业率数据为城镇登记失业率,其定义为城镇登记失业人数同城镇从业人数之比,其中城镇登记失业人员指有非农户口、在一定劳动年龄内、有劳动能力、无业而有就业要求,并在当地就业机构进行求职登记的人员。定义本身就大大缩小了失业人口的统计范围。而且,全国城镇设立就业服务机构且进行失业登记的只是少数,尚不到20%,所以就有大量的城镇失业人口未进入统计范围。因此,尽管城镇登记失业率反映了我国失业人口上升这样一种趋势,但还不能真正反映失业问题的现状及其严重程度。
  针对这一现象,我国政府对这类人员实施了再就业工程,进行政策性援助,与此同时,对再就业扶持政策的对象进行了界定,即有劳动能力和就业愿望的下列人员:国有企业的下岗职工;国有企业的失业人员;国有企业关闭破产需要安置的人员;享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。

  2.就业、再就业的现状及特征

  当前及今后一个较长时期内,我国就业形势仍十分严峻。我国就业问题的主要矛盾,是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾,这将是一个长期存在的问题。当前主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存,城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现,新增长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织,而焦点集中在下岗失业人员再就业上。目前下岗失业现状呈现为以下特征:
  一是两个矛盾突出。一方面,劳动力供给与需求间的矛盾突出。从总量看,"十五"期间城乡新增劳动力将升至峰值,加上城镇现有下岗失业人员,每年全国城镇需要安排就业的达到2200多万人。如经济增长速度每年保持在7% 左右,在现有经济结构状况下,每年可新增就业岗位700万到800万个,年度缺口1400万到1500万个,再加上农村还有1.5亿富余劳动力,供求矛盾更为尖锐。如2000年我省有60.4万下岗失业人员进行求职登记,最终求职成功的只有30万人,还有一半下岗失业人员处于失业状态。另一方面,就业结构性矛盾也十分突出。传统行业出现大批下岗失业人员,许多人再就业困难,而新兴的产业、行业和技术职业需要素质较高的人员又供不应求。加入世贸组织后,国际经济波动和世界经济结构调整对我国的影响更加直接,不同地区、不同行业劳动力供求的不平衡性还会加剧,劳动力素质与岗位需求不适应的矛盾会更加突出。劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾交织在一起,使就业问题的解决极为艰巨。
  二是城镇失业人数及失业率持续攀高。劳动年龄人口的持续性增加,特别是2000年国有企业改革进入最后的攻坚阶段,我省下岗职工人数持续增长,失业人口越来越多,失业率一路攀升。

表2江苏省城镇失业人数及失业率

年份 1998 1999 2000 2001
本年失业人数(万人) 46.81 49.70 59.88 73.66
年末尚有失业数(万人) 24.26 26.57 30.36 34.94
城镇失业率(%) 2.6 2.9 3.4 3.6

  资料来源:江苏统计局《江苏统计年鉴(2002)》,中国统计出版社2002年版,第73页。

   从以上数据可以显示,从1998年到2001年,我省失业人员增加了57.4%,失业率增加了0.4%,据劳动保障部门统计,至2002年底,我省现有下岗职工2.58万人,登记失业42.17万人.当前失业人数的攀升,使得我省再就业压力越来越大,就业形势日趋严峻。因此失业人员问题,不仅是经济和社会问题,更是政治问题。
  三是城镇下岗失业人员年龄偏高、文化偏低。目前,在我国下岗失业人员中,大龄人员(男性50岁、女性40岁以上)和初中以下文化程度的人员,均占40%左右;初级和无技术等级的人员约占50%,城市贫困人口中相当一部分属于就业困难群众,其中主要是下岗失业人员和停产企业职工等。2002年江苏45岁以上、初中以下文化程度的下岗失业人员约15万人左右,占下岗失业人员总数的1/4,并据初步调查,全省共有特困职工家庭5.59万户,涉及下岗失业人员10.41万人。这部分人再就业难,既有观念问题,也有能力素质问题,不能满足用人单位的要求,难以实现再就业。因此通过再就业培训,切实提高他们的就业能力、竞争能力、工作能力和整体素质,已成为下岗失业人员较快实现再就业的关键因素。
  很多研究都证实,在下岗失业群体中,存在着“三多”现象:女性多,要占到59%;中年多,年龄在35-44岁,“上有老,下有小”生活负担重的占70%;文化素质低的多,初中学历及以下的占71%。所以要使这部分人实现再就业难度很大。
  四是城镇下岗失业人员收入偏低、家庭负担重。目前,在社会保障制度尚未完善、国有集体企业的效益难以迅速提高的情况下,城市贫困层中的许多人都缺乏必需的收入保障,下岗失业人员首当其冲,原先曾是免费的医疗等服务和各种其他福利,均无法再享受。目前,全国多数城市虽然已建立“职工最低劳动工资保障制度”和“居民最低生活保障制度”,但标准较低。江苏低保标准最高的城市南京、无锡、苏州为220元,最低标准的盐城、连云港、宿迁为130元。这些拿着城市低保收入的困难群体,面对昂贵的生活支出,以及子女教育、老人赡养等必需支出的费用,往往处于入不敷出的困难境地。根据江苏统计局资料,1998年到2000年,我省城镇居民家庭人均现金收入从7723.39元增加到8493.06元,年均增加了384.84元。而最低收入户收入是从3425.85元增加到3438.76元,年均只增加了6.46元。在市场经济快速发展的同时,国民经济快速增长,人民生活也富裕了,但从下表的一组数据看到,我省贫困层的生活并未因此而改善,收入也并无太大增长,且收支严重倒挂。这部分陷入贫困的城市居民,因为不能或较少分享到社会经济发展好处,极易滋生或强化逆反心理,从而容易对社会的稳定构成威胁。

  表3江苏省城镇居民家庭年均收入支出情况(2000年)

  现金收入 实际收入 现金支出 实际支出
全省调查户平均水平 8493.06 6841.45 7992.79 6645.40
最低收入户 3438.76 2808.57 3169.46 2917.08
更低收入户 2960.73 2422.77 2746.77 2589.03
低收入户 4326.56 3873.07 4083.92 3704.67
中等收入户 7541.41 6390.69 7039.70 5898.88
高收入户 13865.89 10840.65 13148.15 10508.26
最高收入户 19226.99 15019.62 18382.08 13756.40

二、西方发达国家的相关经验

  我国目前的就业压力,与西方发达国家的就业压力有着明显区别。西方国家的失业问题是在已经完成城市化的情况下发生的,主要受经济衰退和产业升级的影响。而我国城市化程度还不高,随着经济的发展和城镇化的推进,农村劳动力向非农转移的数量会越来越大,在城市下岗失业人员问题相当严重的情况下,大量农村富余劳动力进城务工,必然制约城市文化程度、科学素质、工人素质的整体高度。有研究表明,在工业社会中,一个最好的、最有效率的工人,比一个一般的工人可能多生产出20-30%的产品。而在信息社会中,素质对产出的影响更大,一个最好的软件开发人员能比一个一般人员多做5-10倍的工作。当今和未来的国际竞争,是技能的竞争,是素质的竞争,是人才的竞争,发达国家无一不高度重视对技能人才的培养。
  追溯西方国家就业政策的演变过程,发端于欧洲国家的积极劳动力市场政策,第一步就是从变消极的失业救济为积极的培训和就业服务迈出的.虽然此后数年间各国又为这一政策增加了不少新内容,但基本的东西还是强调"从保障到工作"。近几年一些国家纷纷改革以往那种过于慷慨的失业保险制度,典型的如英国将失业救济改为求职津贴,降低津贴水平,严格给发条件,以推动失业者积极参加培训、寻找工作。美国的《成人教育法》规定,所有雇主每年必须至少以其工资总额的1% 用于雇员的培训,并逐年递增,对未达标的企业,每年必须上缴1% 作为国家技能开发基金。在法国、希腊和爱尔兰,由雇主向失业人员提供培训,特别是难以安置者的培训计划,由公共就业服务部门提供资金和组织,通过工作培训计划对失业和长期失业人员进行全日培训,确保提高雇员的就业能力。法国1993年12月的《五年法》设立了工作融合与培训计划,它们分为针对最需要帮助的长期失业人员的集体计划和针对短期失业人员的个人计划,以防止短期失业人中陷入长期失业的境地。
  国际劳工组织的一份报告指出,全球就业形势继续黯淡,大多数国家的公开失业和不充分就业水平持续居高不下。在许多地区,就业一直是一个令人关注的重大问题,在各界关于采取何种措施促进就业的辩论中,虽众说纷纭,但一致的一点是人们越来越重视教育和培训的作用。古人云“授人以鱼不如授人以渔”,这样的思路和个中的道理,已被认同并达成共识,于是形成了一个具有广泛共识的结论:加强职业培训以提高失业人员的就业能力和再就业能力,是积极的劳动力市场政策的重要内容。

三、开展再就业培训的基本原则

  1.坚持与市场需求相结合, 突出培训的针对性和实用性

   从现状看,我国城镇下岗失业人员具有最突出的特点是人口素质低,不但文化水平低,缺少一技之长,而且生活态度消极,这使得他们再就业非常困难。1997年全体城镇失业人员中,初中以下占62.3%,高中以下的占95.9%,大专以上的失业者只占4.1%。因此,对他们开展再就业培训,一定要选择合适的培训专业,以劳动密集型企业、技能要求较低的岗位为对象,以切实帮助解决就业为基础,开展针对性的培训。同时,可以充分动员和发挥社会各方面的力量来开展培训,坚持以劳动力市场需求为导向,根据地方经济发展的特点和劳动力市场需求,确定实用技术培训专业,建立定向培训、送教上门、订单培训等“全方位、多层次、多形式”的再就业培训模式,有效地利用培训资源,形成合力。

  2.坚持与就业相结合,努力实践为就业服务的宗旨

  培训为就业服务,这是开展就业培训的出发点和归宿。当前城镇下岗失业人员难点就在实现再就业。针对再就业难以开展职业培训的这一问题,只有不断增强培训的针对性、实用性和有效性,才能提高培训就业率,才能在激烈地竞争中赢得市场,拓展新的发展。因此,要充分利用培训资源和劳动力市场信息资源,发挥资源匹配的最大优势,充分提高培训就业率,更好地促进培训与就业的结合,切实帮助解决就业问题。

  3.坚持社会公正,无歧视的培训原则

  目前,大多数针对下岗失业人员的培训流于形式,花了大量的人力、物力、财力,并没有真正达到培训促进就业的实效。城镇下岗失业人员属于社会的贫困阶层,大部分收入低、生活质量差、生活压力大,我们的社会不能因为他们的弱势,而忽视对他们的服务,或是降低对他们的服务效率,因为他们是最需得到帮助的群体。因此,对这个特殊群体的培训工作,必须坚持社会公正,消除身份歧视,采取一视同仁的态度,贴近他们的生活,开展实效培训,甚至比一般培训要付出更多的努力与关心。

四、开展下岗失业人员职业培训教育的对策

  加强培训,提高劳动者的转业转岗能力;加强市场流动服务,使劳动者的流动更为畅通;提供完善的社会保障,使劳动者的流动免除后顾之忧,是解决结构性矛盾的重要手段。我们要实行积极的劳动力市场政策,通过多渠道、结合新特点,以转变下岗失业人员的就业观念,提高素质和技能,改善就业质量,增强就业稳定性和就业率为主要目的,全面加强再就业培训。

  1.大力开展政府购买培训成果,促进市场化、社会化就业培训新机制的形成

  近年来,政府购买培训成果机制的逐步完善,为企业分流安置职工,提高下岗失业人员的市场竞争就业能力起到了促进作用。下岗失业人员的困难突出表现在生活难和再就业难两方面,对这部分弱势群体要采取积极的扶持政策,给予更多的帮助,但不能仅仅给予表面的、短浅的扶持,那只能解一时饥渴。而应在充分利用自身培训力量推行政府购买培训成果的同时,积极发展再就业培训定点单位及社会培训机构,采取培训项目招标、公平竞标的方式,利用社会各方面力量确保所有有培训愿望的下岗失业人员得到免费培训的机会,切实提高他们的就业技能,实现再就业,增强就业稳定性,达到“一人培训,全家脱困”的实效。

  2.改进援助方式,变单纯的政府安置为职业工自主择业、政府引导、资助,发挥多方面的积极性

  对下城镇下岗失业人员实施再就业工程不是重建铁饭碗,大包大揽既不可能,也不符合市场经济发展的需求,这就要求改变过分依赖原企业、依赖政府机构的倾向。因此,政府有必要也有责任通过培训和教育来提高城镇下岗失业人员的素质和技能,增强其就业积极性和主动性,同时还要加强下岗失业人员的家庭文化建设,引导、教育他们下岗不失志,破除依赖、保守、懒散的意识与习惯,积极向上,自强自立。

  3.将创业培训作为再就业培训新的增长点,积极推动以创业带就业的新局面

  随着经济的发展,小企业必将迅速发展,但就业岗位量又增加有限,越来越多的下岗失业人员将走自谋职业、自我创业之路。因此,从传统技能培训中拓展开来,开展创业培训,强化对劳动者创业意识和创业能力的培训和提高,具有十分重要的意义。开发创业培训项目主要面向第三产业,当前要配合社区服务业的发展和社区就业岗位的开发,着力培养一批创办社区就业实体的带头人。同时要鼓励培训机构与企业联合,利用企业的项目和闲置厂房、设备,孵化出一批小企业,提高培训的回报率,将创业培训在下岗失业人员比较集中的大中城市全面推开,切实推动再就业工作。同时还要详细制订培训工作计划,分阶段、分层次的组织开展创业培训工作,根据学员不同的创业意向,制定不同的创业培训计划书,并进行跟踪就业服务,切实提高创业成功率。同时可以把创业培训与外出务工人员返乡创业结合起来,开展外出务工返乡创业培训和创业指导服务。目前,要发挥多方力量,采取筹集资金和制定优惠政策措施等办法,扶持有创业愿望的下岗失业人员开展创业培训,为下岗失业人员成功创办小企业提供有效帮扶。将创业培训作为再就业培训新的增长点,作为推进再就业的一项重要举措,逐步形成“以培训促创业,以创业促就业”的良性机制。

  4.积极开创社区就业培训,建立社区培训机构,大力促进再就业

  江泽民同志在全国再就业工作会议上指出:“要千方百计帮助下岗失业人员获得一份工作,社区就业潜力很大,应该把充分开发社区服务业的就业岗位作为一个重点。”在经济结构调整中,第三产业的发展及其吸纳就业的潜力是巨大的,第三产业包括多种行业,但从增加就业的角度看,可分两大类:一是以劳务型为主的社会服务业,二是以资金、技术服务为主的金融、保险、科技等行业。在中国大中城市里,社区就业是开发就业岗位的重要领域,社区就业不仅门路广,有大量的就业岗位,而且门槛较低,不需要很高的文化和技能,也不需要很大的资金投入,比较适合那些年龄较大、技术素质不高的下岗失业人员,特别是下岗女工再就业,是下岗失业人员实现自身价值的一种体现,是他们融入社会的一个有效渠道。因此通过社区就业服务机构专设培训服务窗口,提供培训政策咨询,公布培训机构专业设置,使下岗失业人员在办理求职或失业登记时,根据自身情况和市场需求,选择适合的专业参加培训。通过发展社区就业培训,扩大对下岗失业人员培训的覆盖面,对他们进行职业指导、政策指导、技能培训和社区创业培训等就业培训,进一步提高他们的社区就业技能,促进实现社区就业,增强就业稳定性。社区就业培训在经济发展战略中,尤其是产业结构和社区建设中,也将越来越占据重要地位,成为增强社区服务功能、推动社区经济建设,完善社区就业服务体系、缓解就业压力、维护社会稳定的坚实基础。

  5.建立弱势群体终身培训教育机制,提高全民综合素质

  目前,许多发达国家都鼓励和促进雇员及公民终身学习,参加培训教育,不断提高自身的综合素质。在丹麦,劳动力市场培训中心提供约1800种培训模块,按行业群体分类,以改善劳动力市场非熟练和半熟练工人的技能。在荷兰,自1996年以来,终身学习已成为一个重要的问题,为此制定了一项国家计划帮助所有公民保持更新知识和技能,并提高劳动者(特别是失业者)的就业能力。我国目前对下岗失业人员实行的各种政策性免费培训教育,只是一段时期内有限的扶持,光靠提供一次、二次的有限培训,并不能从根本上解决本质问题。通过实施再就业工程的实践证明,下岗失业人员如果没有观念的转换,如果不能成为就业的主人,如果不能发挥其积极主动性,政府的种种努力都只是事倍功半,甚至半途而废。如果通过建立终身培训教育机制,使这部分弱势群体不断地接受新事物、新思想,获取新知识、新技能。随着经济的发展、结构的调
整,使他们建立起就业的自信,由被动接受培训转换为主动要求培训,由政府援助就业转换为积极要求就业,从而提高全民的综合素质,形成积极发展就业的局面,促进社会的稳定与
经济的发展。

  6.加强职业培训的资金投入

  自20世纪60年代以来,西方发达国家纷纷搞起“前进教育”,把职业培训作为减少失业,促进就业的优先措施,一方面为再就业培训制定法律,另一方面积极提供资金支持。美国早在十几年前就注重再就业培训,克林顿上台后提出了《美国再就业法案》,目前美国每年向就业培训计划拨款70亿美元。法国、德国、英国每年培训费也很高,分别为170亿法郎、80亿马克和30亿英镑。我国从业人员素质低,下岗规模大,应大力开展再就业培训。但由于资金投入不足,虽有不少培训机构,但实际面对下岗失业人员的多技能、高质量、强实效的培训并不多。因此,政府要加大职业培训的投入,资助城镇下岗失业人员参加培训,以迅速增加培训人数,并加强培训质量,从而提高培训就业率。