基础教育均衡发展对策研究

江苏省教科院基础教育研究所 张扬生

 

  一、研究背景
  党的十六大是我党在新世纪召开的第一次全国代表大会。江泽民同志所作的《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》的报告,提出了在新世纪前50年全面建设小康社会并基本实现现代化的宏伟目标。要实现这个目标,发展教育具有十分重要的先导性和全局性作用,必须摆在优先发展的战略地位。教育部审时度势,提出在新时期要以“三个代表”重要思想为指导,坚持教育公平公正,促进基础教育均衡发展。
  改革开放20年来,特别是进入90年代,我国的经济、社会、政治和教育发展迅速,社会主义市场经济初步建立。从1997年至2000年我国经济年均增加9.5%,是全世界最快的。国内生产总值(GDP)已跃入世界前列,长期困扰我国经济发展和人民生活的经济短缺状况根本改观。我国已基本上达到小康水平的目标。同时教育事业也取得了巨大成绩:到2000年,在全国初步实现了基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲的宏伟目标。到1999年,中国首次在人均受教育年限上超过世界平均水平。从1990年到2000年间,我国高等教育毛入学率从3.4%提高到14%以上,已经接近高等教育大众化水平。同时,民主法制和社会政治等方面都有很大进步。
  那么在新世纪,基础教育如何发展,来支撑和促进全面小康社会的早日到来?如何充分满足人民的需要?在新时期,人民群众对接受更好的更优质的基础教育的需要更强烈,这种需要与现实基础教育所能提供的条件之间存在相当的差距和矛盾。这就是当前和今后一段时期基础教育的主要矛盾。同时,中国社会正处在重大的历史转变时期。第一,经济形态上,各地极不平衡,有的已经由工业化向信息化和知识经济转变;有的由农业经济向初期工业化变化;而有相当多的地方还处在农业自然经济向农业市场经济过渡的发展阶段。第二,社会形态上,正由农村社会向城市社会过渡。第三,经济体制上,由计划经济向市场经济转变。而且随着我国加入WTO,市场的国际化程度加大,对教育冲击很大。第四,社会阶层分化加快。这些巨大变化对基础教育的主要矛盾又产生新的影响,尤其是加大了基础教育区域间和校际间不均衡的矛盾。这些矛盾如果解决得不及时或处理不妥,可能会激化矛盾,留下很多后遗症,危害社会稳定和国家安全,甚至会拖现代化发展的后腿。如果解决得好,就能使我国基础教育水平大大提高,为全面小康社会的实现做出贡献。同时,在本世纪60—70年代,以教育公平和教育民主为核心的终身教育和全民教育思潮在全球形成和传播,已经成为世界各国基础教育发展的主导思想。80年代以来,我国全面推进素质教育。近几年,又提出构建终身教育体系,创建学习型社会,促进人的全面发展的教育理念。这一切为教育发展赋予了新的内涵。正是在这样时代背景下,均衡发展作为基础教育的战略目标和重要政策就被明确提出了。
  二、研究范围、过程、方法
  教育均衡发展概念中的“均衡”原是物理学的名词,是指当一物体同时受到方向相反的两个外力的作用,这两个外力的力量正好相等时,该物体由于受力相等而处于相对静止的状态,这种状态就是均衡。著名经济学家马歇尔最早把这个概念引入经济学中,主要是指经济中各种对立的、变动着的力量相当,相对静止,不再变动的状况。在人类资源有限和稀缺情况下,为了更好地合理分配资源,达到市场需求与供给的相对均衡,经济学家提出了市场均衡理论。
  教育均衡发展观是经济均衡发展观念的移植,同时也是一个历史范畴,是一个相对的、动态发展的概念,教育均衡发展在不同时期和不同地区有着不同的内涵。 教育均衡发展首先是教育资源配置的均衡,包括教育对象受教育机会、过程和结果的公平。教育均衡发展的研究可以有很多角度,很多方面。本文则主要对江苏省基础教育均衡发展的现状、原因和对策进行研究,其中着重研究普通中小学的均衡发展问题。
  研究方法主要有文献研究、问卷调查、座谈访谈、实地考察等等。我们对全省十三个市和部分县区进行问卷调查,共收到答卷十一份。对南京、盐城、苏州三市部分区县进行了实地调研、座谈访谈,对象包括各级教育行政人员,中小学校长、教师、学生、家长和社会相关人士。在本文中没有直接反映座谈、访谈的情况,但是这对于研究复杂的教育均衡发展问题,对于进一步了解感受江苏教育发展的现状,对于提出基础教育均衡发展的对策建议都形成了广阔可靠的背景和良好的基础。
  三、现状分析
  建国50多年,江苏的基础教育取得了巨大成就。改革开放以来,尤其是近几年,在均衡发展方面也做了很多工作,取得了很大成绩。在省市县各级政府以及教育行政部门和广大人民群众艰苦努力下,于1996年在全国率先实现了以省为单位的基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲的宏伟目标,为基础教育的均衡发展创造了良好的条件。近两年,我省基础教育事业的发展又达到了新水平,义务教育人口覆盖面达到100%,初中毕业升学率达78。6%,高考录取率达73。8%,教育经费有所增长,教育发展水平全面提高,义务教育管理体制不断完善,农村中小学危房改造任务全面完成。对苏北教育的帮扶力度进一步加大,教育体制改革和布局结构调整取得新进展;基础教育课程改革实验不断深化发展推动了素质教育的全面实施;中小学教师队伍素质不断提高。
  然而,对照党的十六大提出的实施科教兴国战略和新时期全省教育改革发展的总体目标和主要任务,对照全国教育先进省市的水平,我省基础教育发展的不均衡状况仍然明显,有的问题相当严重。由于历史和其它原因,我省基础教育形成相对区别的苏南、苏北、苏中三个不同发展水平的地区板块。地区之间,城乡之间发展不均衡情况相当突出。此外,校际之间,群体之间、校内班级之间不均衡状态也很严重。我们将从六个方面描述这种不均衡状态。
  1.苏南苏北区域间基础教育发展很不均衡
         表1  2001年苏南与苏北儿童入学率和小学、初中升学率情况比较(单位%)

苏南5市
学龄儿童入学率
小学毕业升学率
初中毕业升学率
南京市
99.91
98.34
90.20
无锡市
100.00
100.17
92.51
常州市
99.54
99.10
91.81
苏州市
100.00
100.18
94.70
镇江市
99.40
99.29
90.90
总计
99.77
99.42
92.02

 

苏北5市
学龄儿童入学率
小学毕业升学率
初中毕业升学率
徐州市
99.44
95.65
56.65
连云港市

99.61

94.24
66.61
淮安市
99.36
100.95
75.34
盐城市
98.62
98.76
65.88
宿迁市
92.20
95.39
51.31
总计
97.85
97.00
63.16

  从上表比较中可以看出:苏南与苏北地区在学龄儿童入学率、小学毕业生升学率方面差距不大,而在初中毕业生升学率方面,苏北地区总体上比苏南地区相差近29个百分点!而最高的苏州市比宿迁市则高43.4个百分点!
             表2  2001年苏南与苏北中小学教师学历情况比较(单位:%)

苏南5市

普通高中教师中本科

毕业及以上所占比重

普通初中教师中专科

毕业及以上所占比重

小学教师中专、高中毕业

及以上所占比重

南京市
83.74
92.11
97.00
无锡市
84.92
91.97
98.31
常州市
86.98
94.22
98.66
苏州市
86.53
94.45
98.16
镇江市
85.45
95.98
98.88
总计
85.52
93.75
98.2

 

苏北5市

普通高中教师中本科

毕业及以上所占比重

普通初中教师中专科

毕业及以上所占比重

小学教师中专、高中毕业

及以上所占比重

徐州市
65.66
87.63
97.59
连云港市
65.54
96.44
97.43
淮安市
64.99
90.61
97.66
盐城市
60.10
85.05
97.58
宿迁市
67.56
88.14
94.81
总计
62.77
89.57
97.01

  从上表中可以看出:苏南与苏北地区教师学历达标比例在小学和初中阶段差距不大,而在高中阶段苏北地区比苏南地区相差近22.8个百分点。此外,按分县、区统计,普通高中教师中本科毕业及以上所占比重,苏州昆山市达90.04%,而盐城阜宁县只有44.69%,相差一倍以上!而且苏北教师中后学历(即通过进修、函授获得的学历)的人数众多,其比例远远大于苏南地区。
           表3  2001年苏南与苏北普通高校每万人口中的在校学生数比较

苏南5市
人口数(万人)
普通高校每万人口中的在校学生数
南京市
624
407.02
无锡市
518
76.21
常州市
385
56.79
苏州市
692
80,75
镇江市
290
124.16

 

苏北5市
人口数(万人)
普通高校每万人口中的在校学生数
徐州市
908
64.39
连云港市
475
41.50
淮安市
513
37.38
盐城市
809
22.97
宿迁市
515
1.01

  因为找不到各市普通高中学生高考升学率,所以用各市普通高校每万人口中在校学生数来代替。从上表可以看出苏南地区普通高校每万人口中在校学生数高于苏北地区。其中宿迁市每万人口中普通高校在校学生数仅为1.01,与最高的南京市相差406人!
              表4  2002年苏南与苏北普通高中生均教育经费支出情况对比

苏南5市
生均教育经费支出(元)
南京市
8802.46
无锡市
7145.90
常州市
6028.19
苏州市
8802.46
镇江市
5637.85

 

苏北5市
生均教育经费支出(元)
徐州市
2880.51
连云港市
3487.22
淮安市
3572.70
盐城市
3394.97
宿迁市
2607.36

  2002年江苏省普通高中生均教育经费支出为5315.35元。苏南5市全部超过省平均水平,而苏北则无一市达到省平均水平。其中宿迁市与南京市、苏州市的生均教育经费支出竟相差6195元。
            表5  2002年苏南与苏北初中和农村初中生均教育经费支出情况对比

苏南5市
初中生均教育经费支出(元)
农村初中生均教育经费支出(元)
南京市
3527.29
1912.81
无锡市
3463.79
2642.28
常州市
3108.66
2401.62
苏州市
4033.23
3438.40
镇江市
2668.68
2189.50

 

苏北5市
初中生均教育经费支出(元)
农村初中生均教育经费支出(元)
徐州市
1027.37
851.12
连云港市
1334.15
1005.09
淮安市
1392.84
1118.24
盐城市
1339.57
1226.79
宿迁市
1064.49
986.07

   从上表可以看出:第一,苏南5市的初中生均教育经费支出和农村初中生均教育经费支出都比苏北5市高出2至3倍,最高接近4倍。第二,各市农村初中生均教育经费支出都少于本市初中生均教育经费支出。
            表6  2002年苏南与苏北小学和农村小学生均教育经费支出情况对比

苏南5市
小学生均教育经费支出(元)
农村小学生均教育经费支出(元)
南京市
2498.17
1571.77
无锡市
2626.98
2088.25
常州市
2294.94
2031.86
苏州市
2810.56
2548.55
镇江市
2208.28
1976.31

 

苏北5市
小学生均教育经费支出(元)
农村小学生均教育经费支出(元)
徐州市
801.40
699.85
连云港市
821.94
677.91
淮安市
885.58
762.09
盐城市
1255.70
1146.64
宿迁市
789.53
708.14

   和表5情况类似,苏南5市的小学生均教育经费支出和农村小学生均教育经费支出都比苏北5市高出2至3倍,最高接近4倍。各市内部农村小学生均教育经费支出都少于本市小学生均教育经费支出。
  我们在调研中也发现,随着社会主义市场经济的进一步发展,人员资金等流动更加畅通和频繁。作为教育质量保证的最重要因素之一就是教师质量。而近几年,苏北地区优秀中小学教师的流失越来越多,人们形象地概括为孔雀东南飞,即苏北贫困地区的优秀教师向苏南和东南地区流动。这些流动的优秀中小学教师中不少是校长、副校长、教导主任、教研组长等,直接造成有的中小学教学和管理都十分困难。正常流动是市场经济的必要条件,无可置疑。问题是怎样流动的有法有序,怎么在贫困地区留住优秀教师,减少不均衡。
  2.苏北地区城乡之间基础教育发展不均衡情况严重
  通过调研,我们发现苏南苏中本地区城乡之间中小学发展不均衡现象依然存在,但相对差异不大,而苏北地区很多市县城乡之间中小学发展不均衡情况十分严重。我们走访了不少苏北的县重点中学、实验小学,其校园校貌教学设施、师资状况、实际年教育经费与苏南苏中地区最好的中小学几乎相等。而苏北农村的中小学,尤其一些贫困边远地区的中小学教学设施之简陋,教学经费之缺乏,实在令人震惊和痛心。而师资状况方面更令人担忧。有一个贫困县两三年内中小学骨干教师流失到外省市157人,还有很多流向本县市的城区中。流失教师中绝大部分是乡镇中小学的,尤其是义务教育阶段的教师。不少乡村小学靠代课教师和新分配的中师毕业生挑大梁。由于这些县财政经费短缺,代课教师只能每月拿200元左右的工资,在编的新教师只能拿400多元工资。种种原因加上教学质量低下,义务教育阶段辍学学生不少。2001年秋,曾在一个贫困乡一所初中施教区进行逐户调查,辍学学生64人,还有36人因某些原因未统计在册。辍学率近20%,其中女生占大多数。今年又进行访谈,情况有些好转,但问题仍然存在。总之,苏北地区,特别是贫困县,城乡义务教育发展不均衡情况,在农村教育管理体制改革和布局调整后有所改观,但仍相当严重。同时,资金向重点中学和名牌初中、小学流动。随着人们对优质教育资源需求的增加,家长渴望上重点中学和名牌学校是无可厚非的。这样重点中学和名牌学校利用品牌效应,不仅吸引了优秀教师而且收取了大量各种赞助和赞助费。形成了畸形的“马太效应”,进一步拉大了苏北城乡之间的不均衡。
  3.城市校际之间发展不均衡情况突出
  除了前面所述城乡之间基础教育发展不均衡情况外,城市校际之间发展不均衡情况也很突出。在一些省辖市,高中阶段的重点中学与普通中学不均衡,义务教育阶段实际存在的名校与一般中学的发展不均衡,已经成为社会关注的热点。在今年省市人代会和政协会期间,基础教育问题成为最重要的话题之一,引起热烈讨论。在大中城市,校际发展不均衡,优质教育资源相对短缺而引发了择校热,不少群众强烈不满,有的地方怨声载道。而且,择校热、赞助费等等还加大了教育部门的腐败,加剧了人们对教育部门的不满,损害了教育的形象。有的地方群众竟然在行风评比中,把教育列为最差的!现在教育不均衡已经造成一定的社会不安定,有的地方已经成为较严重的社会问题。在很多县区,特别是苏北贫困县城区,校际之间发展不均衡情况十分严重。往往是一所县中和一些名牌初中、小学是一花独放或几花齐放,而其他中小学则黯然失色,难以望其项背。校际之间校园校貌、教育设施、教育经费、师资状况差别之大,令人惊讶,似乎根本不象是同一座城市的学校!
  4.群体之间受教育机会不均衡问题应予高度重视
  虽然政府和教育行政部门采取了不少措施,但弱势群体,如民工子女、城乡贫困人员子女、残疾弱智儿童的受教育问题仍然应该多加关注。我们走访了一些民工学校,相当一部分学校的教学设施、教育经费、师资条件、管理水平都存在严重问题,教育质量得不到保证。
  虽然城市下岗和贫困人员子女受教育情况相对好一些,但乡村贫困农民子女受教育,特别是受义务教育仍然存在很大问题。我们走访了一些农村贫苦户,他们家徒四壁,生活艰辛,子女上学极其困难,其情景令人落泪!
  残疾和弱智儿童的教育存在以下问题:一是部分领导不太重视。我们在一些经济发达的大城市实地考察时,当地领导对于亮点和窗口学校如数家珍,头头是道,而问到残疾弱智儿童的情况,有的连本地区大致的数字都搞不清。二是没有采取特殊“补偿”措施。如果将残疾弱智混同于一般学生群体,“一视同仁”的教育,而不能真正理解和实践“全纳教育”的思想,那么他们往往实际上会受到较少的教育和帮助,造成不公平。
  5.校内班级之间教育不均衡现象不应忽视
  我们在考察和座谈时发现,一些重点高中盲目扩大招生,造成同一年级班级过多,班级人数过多,学生之间实际学习水平拉大,于是就办重点班;有的学校借改革实验为名,在高中起始年级就办起名目繁多的所谓实验班,实际就是重点班,目的为了留住本校的初中毕业生或为了学科竞赛出名;有的学校(包括一些民办学校)竟然按学生交赞助费的多少分班,并给予不同的教学设施和师资配备,形成人为的教育不均衡现象。甚至有一些义务教育阶段的学校也办起各种收费的培训班。虽然省教育行政部门早就明令禁止,但仍有一些学校有令不行,有禁不止。这严重干扰了素质教育的推行,造成新的教育不公平,引起了学生和家长的不满。
  6.与一些经济较发达的省市相比,我省基础教育发展不均衡的特点
  (1)面广量多,难度很大。苏南苏北的经济差距太大,且苏北地区 地广人多,(面积占全省50%,人口占全省43%),集中成片。
  (2)原因多样,涉及面广。差距形成的历史久,积淀深,自然因素也较大,且社会文化各方面都有较大差距。
  (3)矛盾尖锐,情况复杂。江苏经济文化较发达,人民渴求优质教育资源的愿望强烈,尤其是苏南苏中大中城市,基础教育不均衡状态已引起较大反应和不满。
  (4)市场发达,趋势加大。江苏总体上市场化程度较大,加入WTO后,开放度更大,这有可能使基础教育不均衡状态进一步加大,目前已有这个趋势。
  我省基础教育发展状况如上所述,一方面是快速发展,同时不均衡问题也较突出。下面试作初步分析:
  1.区域经济、社会和文化发展的不均衡是区域教育发展不均衡的主要因素之一
  江苏的经济发展形成由南向北三个相对不同水平差距较大的经济板块,特点十分明显。江苏基础教育特点也基本与此相似,形成苏南、苏北、苏中三个相对差距较大的区域板块,尤其是苏南与苏北区域间的教育不均衡问题十分突出。这是江苏基础教育不均衡发的发展的主要特点和难点之一。
  造成这种状况的原因很多,其中自然和历史所形成的社会、文化因素不应忽视。苏北大部分地区历史上处于黄河泛滥区和淮河流域,近几百年来深受水灾之害。公元1128年,黄河改道夺淮,此后,处于淮河流域的苏北地区水患不断。仅从1702年至1909年200多年间,大规模的黄河破堤决口就达22次,中小决口多得难以统计。每次决口,黄河之水奔涌泻出,苏北平原一片汪洋,人或为鱼鳖,死伤无数,人民财产损失巨大,经济基础受到毁灭性打击。后黄河改道山东利津入海,并渐渐黄河旧槽完全断流,才没有发生过黄河泛滥之灾。但黄祸的后遗症,如河系破坏,土质沙化等等至今影响苏北地区。淮河在解放前泛滥危害苏北地区,解放后虽然得到治理,但里下河地区是低洼,加上泄水渠道不畅,仍然水灾频繁。苏北很多地方是抗日战争、解放战争的老革命根据地,不仅战争破坏损失大,而且老区人民也贡献了子弟兵和大量财物。解放后苏北做为农业产粮区,由于当时工农业剪刀差的影响,也使积累不够,经济后劲不足。这一切还造成了文化的相对落后。在改革开放前苏北地区就已经与苏南、苏中地区经济、社会和文化发展上有相当的差距。在实行社会主义市场经济后,差距进一步拉大,基础教育发展上的不均衡也进一步加剧。
  2.基础教育的投入还应提高
  江苏作为全国的经济强省和教育强省,如果以更高的要求来衡量并与其他经济教育发达省市相比,那么对教育特别对基础教育的投入还应提高。下面列表对比部分经济较发达省市教育经费投入和国内生产总值以及生均教育经费。
               表7  2001年全国部分省市教育经费投入和国内生产总值对比

全国与部分省市
教育经费总投入占GDP的比例:%
国家财政性教育经费占GDP的比例:%
国内生产总值/亿元
全国
3.82
2.55
95933.3
北京
5.37
3.86
2845.65
天津
3.94
2.52
1840.10
上海
3.78
2.66
4950.84
江苏
3.16
1.89
9511.91
浙江
3.98
2.43
6748.15
山东
2.85
1.89
9438.31
广东
3.79
2.35
10647.71

  从上表可以看出,在七个较发达省市中,教育经费总投入占GDP的比例与国家财政性教育经费占GDP的比例,两项重要指标全部低于全国比例的有江苏、山东、广东三省。其中江苏省在教育经费总投入占GDP的比例这一项指标的排名为倒数第二;在国家财政性教育经费占GDP的比例这一项指标的排名为倒数第一(并列)。我国教育总投入占GDP的比例已经很低。椐IMD2002年世界竞争力年鉴评价,我国公共教育支出占GDP的份额很低,在49个参评国家和地区中处于第47位。江苏作为国内生产总值在全国排名第二的经济强省,教育总投入和国家财政性教育经费占GDP的比例,都还远远低于全国的比例,实在说不过去。
             表8  2001年部分省市各级普通教育生均教育经费对比(单位:元)

部分省市
普通小学
普通初中
普通高中
北京
3692.87
4987.46
9438.85
天津
2057.90
2535.93
7437.64
上海
4875.10
5182.94
10169.33
江苏
1256.10
2047.82
4623.75
浙江
2018.44
2838.67
6645.33
山东
1001.45
1210.74
3204.06
广东
1489.62
2048.97
4888.33

  在部分经济较发达省市各级普通教育生均教育经费对比中,江苏省仅高于山东省而名列倒数第二。
  我们感到江苏省近年来对教育特别在基础教育的经费投入有些增加,但为了尽快改变江苏基础教育发展不均衡状况,有必要也有可能进一步加大基础教育的投入。
  3.教育政策上的非均衡化倾向影响较大
  中国作为一个大国穷国办教育,50多年来,用较少的钱办教育取得了令世界瞩目的伟大成绩。当经济较落后,教育经费短缺时,在基础教育阶段采取一些非均衡化政策,集中财力先办好一批重点中学、名牌小学,解决国家急需人才的困难,似乎有道理,也的确培养了不少优秀人才。当然这种政策到底利弊如何?是否经济不发达国家唯有走这条路?这里暂不作评论。但这种政策的确是造成今天基础教育不均衡发展的因素之一。我们江苏也不例外。在特定时期,特定地区,重点中学和名牌学校政策的确调动了地方政府的办学积极性,增加了对基础教育经费的投入,促进了发展。但随着时间的发展,其隐性问题和负面效应也逐渐显现。尤其是苏北贫困地区,一些重点中学、名牌学校负债千万元或几百万元,不堪重负;本来这些地区教育资源就很短缺,大量集中资源办极少数的重点校,更加剧了城乡和校际间的不均衡状态。接着,一些不均衡的收费政策和评估政策也随之而来。  
   还有教育政策的法制化环境不够完善。例如,校内班级间教育不均衡问题,虽然省市教育部门明令禁止在高中起始年级办重点班,在义务教育阶段决不允许分快慢班等等,实际上有些学校违规也无法查处纠正。再如,评估重点中学、模范学校都要求必须对口支援一些薄弱校,但到底有多少学校能象山东寿光县那样落实到位?还有农村教师工资发放不落实问题等等。
  4.对基础教育均衡发展的认识模糊
  为什么新时期基础教育要走均衡发展之路?均衡发展的意义和内涵是什么?如果均衡发展不能落实,它的严重影响和后果上什么?怎么辩证认识均衡发展,防止偏差和失误?我们在调研中发现这些问题并不是每位教育行政领导和学校领导十分清楚的。认识不清当然行动不力,基础教育均衡发展就难以奏效。认识清晰到位,工作就能主动,就能创造条件推进。人的主观能动性作用还是很大的。例如,苏州昆山市和无锡锡山区是经济较发达地区,基础教育均衡发展工作做得不错,但依然不满足,力争再上一层楼,提出了全面系统的基础教育均衡发展规划,甚至打算申报国家级或省级教育科研课题来研究和不断提高。滨海县是省级贫困县,但是他们对残疾儿童这个弱势群体特别关注,县财政经费不多,就宣传动员呼吁全县百万人民怀着一颗爱心,为残疾儿童捐款,发展特殊教育。当我们迎着初春料峭寒风来到滨海县特殊教育学校,那美丽整洁的校园,宽敞明亮的教室,设施良好的宿舍,还有校长、教职工的敬业精神都深深打动了我们!
  总之,江苏的基础教育已经取得很大的成绩,但由于种种原因,发展不均衡情况也很突出。下面我们提一些对策和建议。
  四、对策与建议
  1.整体规化,适度超前发展
  由政府牵头,组织教育、财政、人事等部门以及有关专家共同协商,从战略和全局的高度,把基础教育均衡发展放到优先和重中之重的地位,应该在全省教育发展上适度超前,而在苏北农村地区则应较大程度超前发展。深入调研,系统分析,针对全省教育不均衡的特点和难点制定出5年或10年整体规划。在此基础上按照“积极进取,实事求是,分区规划,分类指导”的原则制定各市具体的任务并落实到位。加快全省基础教育均衡发展。
  2.努力进行体制和政策创新,千方百计增加投入
  尽快使我省年教育经费总投入占GDP的比例达到或超过全国平均水平。作为国内生产总值排名全国第二的经济强省,做不到这一点,实在说不过去。调整增大基础教育占全省教育经费的比例,逐步达到国际通行标准比例。鉴于江苏基础教育不均衡状况的难点,可能所占比例要略大。充分运用市场机制吸引社会资金,除了兴办民办校外,公办学校也可用所谓“花钱买名声”的“署名公益”等方法吸引资金。甚至可以在国家法律允许的范围内,有选择有重点地试行对一部分公立教育资源存量改制,增加资金来源。制定法规政策鼓励既非政府又非市场的社会民间领域建立教育基金会,为基础教育均衡发展出一臂之力。充分运用WTO中关于教育资本投入的条款,引入国外教育 资金投资基础教育。要加快公共财政体制的建立,使义务教育获得稳定、规范、足额的政府经费支撑。
  3.促进义务教育均衡发展是重中之重
  按照教育法,义务教育是社会公益事业,同时几乎是纯垄断性公共物品。政府应该主要负责提供。应尽快促进校际间、地区之间的公办校均衡发展。不仅要在教育资源配置上相对均衡,更要促进教育质量内涵上的相对均衡。应努力搞好课程教材改革和学校内部管理改革,发展学校特色。应创造条件逐步试行校长和优秀教师的换岗、交流。实现更高层次上的公平性和均衡化。公办校完全实行就近入学,校内绝对不能分什么重点班或所谓实验班。支持社会办一些高质量的民办校,满足部分人的择校要求。农村的义务教育均衡发展目前似乎只能以县为单位进行,但仍然十分困难,尤其是苏北贫困县。要继续继续做好完善“以县为主”管理体制,抓好布局调整,巩固危房改造成果和做好“三新一亮”等工作。此外提出以下建议:
  (1)要进一步加大贫困县义务教育的投入。苏北13个贫困县和其它一些享受财政转移支付的县,目前财政经费极其困难,连维持公务员和教师基本工资都很勉强,许多县教师工资中省标津贴都无法正常发放,其它各类扶贫款和专项资金也只能是维持性的。这是造成骨干教师流失、教育质量下滑、教育发展不均衡的根本原因。并且这种不均衡还有继续扩大的趋势。实事求是地讲,这种情况在很长一段时间也很难根本改变。为了扭转这种不均衡加剧的形势,建议是否可在苏北贫困县试行省级统筹基础教育经费管理体制,至少也应该先进行省统一工资发放制度的研究和规划工作。更进一步,建议尽早启动全省实行九年义务教育全免费制度,至少在农村先启动全免费制度。
  (2)根据苏北农村的经济、社会发展的特点和现实,应实事求是,从农村学生学业成功上考虑,首先改变类似城市的以升学为目标的模式,而应采用以培养适应农村经济社会发展需要,并能产生实际益处的人才和劳动者的多元目标模式;其次是办学和管理体制要相应多元化;再次是课程也应根据培养多元化目标模式而设置。
  (3)提高苏南对苏北贫困地区的教育扶贫的效益。实行整体规划,统筹安排,实质紧密型挂靠挂联,全方位交流指导和帮助。
  (4)特别关心农村女童教育。建议在苏北13个贫困县或32个享受财政转移支付的县设立“女童教育基金”,彻底解决问题。 
  (5)注意搞好两头衔接工作。一是向下,即搞好幼儿教育。英国提出“确保起点”公平的工程,不把贫困带到第二代。研究表明:在早期教育中每投入1美元,可在日后节省7美元。而且也是解决义务教育辍学率高的关键之一。二是向上,即初中毕业后的职业教育和培训。不抓好这两头工作,农村义务教育均衡发展也很难落实。而且,今后农村要向城镇化发展,这些问题将更突出,应予重视。
  4.大力促进我省高中教育均衡发展
  我省当前高等教育已经大众化,义务教育普及也已完成多年,而且随着经济建设和人民群众的需要加大,高中教育已成为教育发展的瓶颈,大力发展势在必行。高中教育属于基础教育但又是非义务教育,结合过去的经验和当前的实际,高中教育均衡发展重要又较复杂,应该在如下几方面多加考虑:
  (1)大力发展高中教育,苏南经济发达地区与苏北贫困地区应有不同的方式。苏南地区运用扩大优质高中教育资源方式能够达到较高起点基础上的均衡发展。而苏北地区尤其是贫困县不能这样。苏北地区很多县已经是县中一花独放,高中教育极不均衡,如果再扩大,势必造成更加垄断的地位,造成更大不均衡。应扩大和加强一些乡镇普通高中,形成抗衡和竞争态势,促进高中教育加快发展并均衡发展。苏南、苏中、苏北地区都可以采用强弱学校实质性联合扩展的方式,这有利于均衡发展。尤其是苏南地区在发展高中时一定要考虑到不久可能要率先实行普及12年义务教育,一定要注意到高中均衡发展问题,不能再留下遗憾。
  (2)注意适度规模,注意普职比例。现在有的地区一提发展高中就拼命扩大办校规模,甚至要建万人高中,投资标准也高得惊人,有的上亿甚至数亿。根据国外研究,高中学校的适度规模在1850人左右,一些国家如美国、日本都还有缩小高中学校规模的趋势。中国高中到底多大规模合适?值得研究。一般说来,规模过大不仅学校管理、师生关系易出现问题,而且同一年级学生实际文化水平差距拉大,有的学校不得不分重点班,造成校内教育不均衡。巨大的投资也为今后留下一系列隐患。一是资金来源,尤其是苏北地区主要靠银行贷款和学校自筹,还贷和自筹都主要靠收学生高额学费、赞助费,一旦政策变化怎么办?二是沉重的债务可能影响学校 的教育观念和管理。三是苏北地区办这样大规模的高中,师资来源如何?很可能大量吸收本地其它一般高中甚至初中优秀教师。这不仅影响高中教育均衡,也会造成义务教育质量下降。另外还要注意普高和职高协调发展,不要一味发展普高,然后再走回头路。
  (3)大力发展民办高中。高中教育是非义务教育。《中华人民共和国民办教育促进法》今年9月1日起施行。我省应抓住机遇,大力促进高中民办教育的发展,这不仅可以吸引大量社会、民间资金加快高中教育普及,而且民办教育灵活的体制、机制将冲击和激活公办高中教育,形成竞争对手。这有利于提高公办高中的办学效益,并有利于高中教育在较高水平上达到相对均衡发展。公办学校的较低效益在世界上也是个难题,外国运用“教育券”、“特许学校”等等方式引入竞争试图改变这种状态。中国也有类似问题。曾有专家对我国一些省份的重点高中进行过研究,结论是:效益较低。不久前一位教育部领导就指出,我们某些中学校长的办公室,比教育部长的办公室还要豪华。就是说当教育的投入超过你的实际成本时,投入越多,效益就越差,造成的浪费就越大。优质资源被部分公办学校垄断造成这种效益低下,而且造成了没有竞争的严重不均衡发展局面。从这个角度讲发展民办高中是高中教育均衡发展的重要促进因素。
  我省发展民办高中,一是要更新思想观念,真正把民办高中与公办高中当作平等的学校主体,具有公办学校不可替代的作用和功能。二是制定具体实施的法规政策,平等对待,积极支持和严格管理。三是创建真正独立法人的民办高中。防止出现公办学校利用体制内的资源在体制外竞争,造成民办学校竞争的不公平。四是根据我省特点,研究情况,制定系统规划。力争在全国走在前列,发展最好。
  (4)重视发挥高中会考在高中教育均衡发展中的作用。大力发展高中就是使高中教育逐步由精英教育变成大众教育和普及教育。随着高中学校和学生的增多,教育质量的管理问题突出,作为高考这种选拔性的考试无法承担这个功能。而且随着高等教育的大众化,高考对大专和一般本科的选拔也渐渐失去意义。何况,世界很多国家政府都只管高中会考,把它作为教育公平和质量标准的手段。高考主要只是各大学自己的事。我国高校招生也在向这个方向发展。那么大专和一般本科是否可用高中会考这种水平考试加学校推荐方式录取?随着高中的发展和普及的到来,高中会考在高中学籍和行政管理,在评价课程教材改革,促进素质教育,促进教育公平和均衡发展上都很有作用。当然,高中会考需要研究新情况,适应新形式,不断完善改进,为高中教育均衡发展作出应有贡献。
  (5)高中校内班级间均衡发展也应重视。无论公办高中或民办高中都是基础教育。公益性和教育公平是基础教育这种公共物品本身的特性,也是办教育的底线。现在一些公办高中和民办高中都有变相的重点班,有的民办校还有物质条件和师资配置特别好的所谓“贵族班”。这是严重违反基础教育公平性和有关政策的,应坚决纠正。对学生个性差异的因材施教,应采用学科分层次教学和根据学生特长兴趣提供大量选修课的多元化教学来解决,应靠创办特色学校来解决。
  5.高度重视,切实关心弱势群体
  应该说,教育行政部门和不少学校为弱势群体接受平等教育已经做了很多工作,有很大成绩。现在的问题,一是有些领导仍未高度重视,而热衷于“锦上添花”、“亮点工程”、“形象工程”、“面子工程”。对弱势群体公平教育敷衍了事。“三个代表”的道理人人皆知,而且做为政府主要功能之一就是为社会提供公共服务和公共物品。公平公正是政府的目标也是执政底线。青少年弱势群体受公平教育程度既是一个国家文明的标志之一,也是政府的义务和责任。同时这也是国家安全、社会稳定重要因素之一,切不能掉以轻心。二是与庞大的弱势群体相比,目前的补偿力度远不足以消除教育的不公平。我们一方面要加大投入,改善条件;另一方面要掌握全纳教育思想并努力实践。三是对弱势群众补偿的政策法规不健全。四是苏南、苏中、苏北都有不少关心弱势群体的好经验好做法,应总结推广。五是对精神上弱势群体,即对所谓后进生、差生的歧视和不公平现象仍然存在,有的还相当严重。这些都应该高度重视,切实解决。
  6.加强评价、督导、评估工作,促进基础教育均衡发展
  教育教学评价包括校内阶段性评价和初中升高中考试。各地各校都做了大量工作取得很大实效。从教育公平和均衡发展角度看,校内评价应变“重选拔”为“促发展”,变“重结果”为“重过程”,突出激励性、全面性、公平性、创造性。对于初升高的中考,我省各市都在探索改革,有的改变了以升学率为唯一评价学校办学水平标准的办法,采用多元、综合,符合素质教育要求的方法,有的对中考科目、内容、方法和招生方式进行改革。应注意,第一要总结经验,科学论证,使这些改革更加公平合理,切实可行;第二对成熟的好经验好做法应交流推广。第三继续对一般高中和民办高中倾斜,使各校在生源上逐步做到相对均衡,从而增加在教育内涵和办学特色上的竞争性,使之在更高层次达到均衡发展。督导评估工作应把促进教育均衡发展做为一项重要内容。督导工作应按照《基础教育工作分类推进与评估指导意见》,对教育均衡这个当前热点、难点多多关注和督察,促进教育公平公正的落实。同时应改进示范性高中或重点中学的评估工作:(1)强化“强弱联合”的要求,接受评估的学校必须实质性合并一所或一所以上普通高中,使评估成为转化薄弱高中,促进教育均衡,扩大优质高中资源的加速器;(2)着重内涵评估,对硬件建设标准要求适当,最好有上线限制,防止追求不切实际,不重实用的超前奢华,从而使示范性高中或重点中学在示素质教育之范,示内涵质量之范的正确道路上前进;(3)评估的等级要简化。可以考虑在全省推行学校标准化。对公办高中(也可以包括初中、小学),从实验室及仪器配置、图书馆和藏书、校舍、操场、教师、生均经费等等有统一标准。北京决定今后高中评估只搞一个标准。我省可根据苏南、苏中苏北的现实情况,可先定两个或三个标准,限时逐步过渡到一个标准。这样创造一个公平的竞争舞台,有利于教育均衡,有利于提高质量。
  7.充分运用信息网络技术,推动教育均衡发展
  计算机和互联网的发展,不仅改变了人类的工作和生活方式,而且大大开拓了教育的时空界限,引发了教育手段的革命性变化。对于我省来说,充分运用信息网络技术,发挥优质教育资源的效益,可以大大促进区域间,区域内基础教育均衡发展。特别对于苏北贫困地区是尽快实现教育公平的有力手段。各级领导应充分认识其重要性必要性,下定决心,系统规划;重点倾斜苏北,尤其是贫困地区。可以财政、学校、学生都出一点钱,要通过中、长期贷款先行实现网络化;大力开发教育信息资源,实现共享,有时一张好光盘,一组好信息能解决贫困地区师资、资料等大问题,帮扶应首先重视教育信息资源的帮助;加强对教师信息技术培训,加强对网络和信息的利用和管理。
  8.加强宣传学习,力争认识到位
  要认真组织学习和宣传基础教育均衡发展思想。均衡发展是新时期基础教育新的发展观。在社会转型、市场经济和教育资源相对短缺的条件下,加上江苏实际情况,做好均衡发展工作有相当难度。因此要在全省教育行政干部、中小学校长和教师中大力宣传均衡发展观,认识其重要性、必要性和复杂性。甚至各地政府领导也应学习理解。一位教育部老领导曾说过,一位好校长往往就是一所好学校,是否也可以说,一位好局长或好市长往往就有一个教育均衡发展的好地区或好城市。上海在去年8月举办了全1800名中小学正职校长培训班,学习基础教育均衡发展观是主要内容之一,效果很好。山东寿光县重视局长、校长思想观念改变的经验也值得学习。基础教育均衡发展,最终是要通过教育资源相对均衡分配而达到教育内涵在较高水平上的均衡发展。这主要还是靠各级干部、校长和教师的主观努力。只有认识到位,才能有所作为。