中小学校本发展的现状、问题及主要对策

——基于江苏省中小学的调查

江苏省教育科学研究院·江苏教育学院  程振响


  校本发展思想最早于20世纪60年代中期在澳大利亚萌生,70年代开始在西方国家兴起并逐步形成一种新的教育管理理念和学校发展策略。校本发展的内涵是以学校为本位,以学校为基础,以学校为主体,其实质是指以学校为本位或以学校为基础的管理,是一种以权力下放为中心的教育管理理念和学校发展模式。校本发展作为一种崭新的教育管理理念和学校发展模式,其强调教育管理的重心下移,教育行政部门应给予学校以更大的管理权力;强调学校是一个自行管理系统,应有更大的管理自决、自由和自律,学校要成为自我管理、自主发展的主体,应有权根据自身的需要确定学校未来的发展目标和方向,并致力于学校管理的有效性和教育质量的提升,创办出有实效、有特色、对社会负责任的学校。传统的学校发展是一种“外控”发展,它主要表现为政府部门对学校控制过紧,社会对学校干预过多,学校不能自主办学、自我发展。而相对于“外控”发展的校本发展,则是一种重视学校自身力量和学校自身发展的教育管理理念,它主张在政府宏观管理和指导帮助下,学校自主办学和自我发展。校本发展的核心是校本管理,80年代后期英美等西方主要发达国家掀起了一场“教育革新运动”,校本管理便成为西方主要发达国家“教育革新运动”和中小学改革与发展的重要内容。90年代以来,校本发展及校本管理逐渐从西方主要发达国家传播到其它国家和地区,如法国、澳大利亚、西班牙、比利时、瑞典、土耳其、以色列等。
  20世纪90年代初,校本发展思想在我国的香港、台湾得到重视和传播。如我国香港地区于1991年4月颁布了“校本管理改革”的政策,并于1992年开始按照自愿参加的原则正式实施校本管理的改革实验,开始在中小学推行校本管理。90年代末,我国内地开始引入校本发展和校本管理的思想,并进行相关的理论研究和实践探索。从理论研究来看,我国一些理论工作者在引介西方国家和我国港台地区的校本发展及校本管理的思想、理论和方法的基础上,结合我国基础教育实际进行符合中国国情的中小学校本发展理论体系的构建。就理论研究的现状来说,通过文献检索,目前共有专题研究论著约35部,研究论文约332篇,研究的领域主要集中在校本发展基本理论研究、校本管理实施研究、校本课程及其开发研究、校本人力资源与培训研究、校本教研与校本科研研究、校本评价研究等方面。从实践探索来看,随着我国社会主义市场经济体制的建立,教育作为基础性、全局性和先导性产业地位的确立,教育在促进经济、社会、科技和文化协调发展的功能作用越来越大,社会各方面支持教育、参与办学的积极性越来越高。伴随我国政府的职能转变,教育行政部门教育管理权力的逐步下放和校长负责制的进一步落实,学校有了更大的决策、人事和财务等权力,学校的主体性和自主性增强。其一方面表现为,地方教育行政部门实行职能转变,权力下放,赋权于中小学校,为中小学校本自主发展留下了更大的空间。另一方面表现为,中小学校以校本发展理念为指导,大胆进行校本管理探索。譬如,一些学校根据当地的实际和学校的条件,制定了校本发展规划,实施了以聘用制为主的学校用人制度改革,开展了校本课程开发与实施的探索等等。但在校本发展的实践探索过程中,也出现了一些值得注意的问题,如一些地方政府不承担义务教育阶段公共教育经费的责任,把公办中小学一卖了之;一些地区教育行政部门没有真正下放权力,统的多,管的死的状况仍没有根本改变;一些学校的校长片面强调教育的产业属性和经济行为,漠视教育的社会公益属性和育人功能,导致乱收费现象屡禁不止;一些校长不切实际地盲目扩大学校办学规模,整天忙开发,搞公关,筹经费,无暇顾及教育教学这一学校育人之根本工作,使得教育质量水平有所下降,等等。

  江苏省是全国最早开展校本发展实践的省份之一。经过近几年的不断探索,已经取得了明显的成效,积累了宝贵的经验,但同时也出现了引人思考、值得关注和亟待解决的一些问题。譬如,在基础教育新的发展时期和复杂多变的教育环境下,中小学校如何以科学的学校发展观为指导,把握校本发展的核心理念,借鉴西方国家校本发展及校本管理模式,实现由集权式的“外控”管理向自主式的“内控”管理转变,使学校有决定校本发展以及灵活应对外部环境变化的自决权力;如何科学把握教育管理的规律,使校本发展及校本管理回归到教育管理的本质,真正体现学校发展的本土化特征、有效性追求,已成为基础教育管理与学校发展研究的一个重要课题。为了解校本发展的现实状况及其存在的主要问题,进而探求解决问题的有效应对策略,为教育行政部门提供推进校本发展的政策建议和咨询意见,我们选择了江苏省部分中小学进行校本发展情况的调查研究。
  本研究主要运用了文献分析、问卷调查、个别访谈和实地调查等方法。在问卷调查中,我们选择了苏南、苏北的城市、乡镇不同层次类型学校的校长进行了问卷调查,问卷调查表共设计14个封闭问题,5个开放问题。共发放40份调查表,回收37份,回收率92.5%。结合问卷调查,我们还进行了个别访谈、实地调查和文献研究。现根据调查、访谈和文献研究的结果,具体报告如下。

  (一)封闭性问卷调查的结果与分析

  1.在学校与上级教育行政部门的关系上,仍有较强的行政隶属性和依附性。在“你所在的学校与上级教育行政部门的关系”的问题上,回答是上下隶属,垂直管理的26人,占70%,上级宏观管理,学校自主办学的8人,占22%,与上级教育行政管理部门及其人员共同分享决策的2人,占5%。
  2.在校长的产生方式上,仍以上级行政部门任命居多。 在“你校校长产生的方式”的问题上,回答是上级任命的29人,占78%,学校教职工选举的3人,占8%,校内外公开竞聘的5人,占14%。
  3.在学校内部的管理上,民主参与、共同决策的体制还没有完全形成。 在“你校内部管理实行的模式”的问题上,回答是直线等级管理模式的6人,占16%,直线等级与网络互动管理模式的7人,占19%,管理者与被管理者共同决策的文化管理模式的24人,占65%。
  4.在学校改革与发展等重大事项的决策上,教职工代表大会参与管理的制度还没有完全建立。 在“学校改革与发展等重大事项的决策”问题上,回答主要是通过校务委员会或校长办公会的12人,占32%,教职工代表大会的25人,占68%,而通过学校董事会或理事会的没有人回答。
  5.在学校决策机构的人员组成上,主要是学校领导班子成员单一构成。 在“学校决策机构的组成人员”的问题上,回答为教育行政部门和社区代表、学校领导、教师代表、家长代表的5人,占13.5%,校长、党支部书记、学校工会主席、各处室主任的11人,占30%,学校领导班子成员的21人,占56%。
  6.在学校建设与发展上,基本上有中、长期的并符合学校实际的发展规划。 在“学校有无中、长期的并能体现学校特色的发展规划”问题上,回答有的32人,占86%,正在制定中的3人,占8%,没有的2人,占5%。
  7.在学校教师人事管理方面,还没有完全实行聘用合同制。 在“学校教师人事管理”问题上,回答主要是实行上级调配制度的19人,占51%,聘用合同制度的18人,占49%。没有人回答是学校自主选任制度。
  8.在选留和辞退教师方面,校长还没有用人的自主权。 在校长是否有选留和辞退教师权力的问题上,回答有部分自主权的14人,占38%,没有自主权的23人,占62%。没有人回答有自主权。
  9.在学校经费的来源上,政府财政公共教育经费投入不到位,学校经费缺口大。 在学校经费来源的问题上,回答主要是政府财政拨款的4人,占11%,学杂费收入的15人,占41%,政府财政拨款和学杂费收入的18人,占48%。
  10.在校本培训和校本教研上,制度化、规范化和效能化程度还不高。 在“学校有无校本教师培训和校本教研的制度”的问题上,回答有的20人,占54%,有,但不健全的14人,占38%,没有的3人,占8%。
  11.在学校培训教师的方式上,校本培训已逐步成为学校教师培训的主要形式。 在“学校培训教师的主要方式”的问题上,回答主要是选送到有关培训机构培训的6人,占16%,学校根据本校的实际开展校本培训的29人,占78%,学校提要求,教师业余自学的2人,占5%。
  12.在课程决策和教材选择上,主要是执行国家课程标准,使用统一的教材。 在“学校的领导和教师在学校课程和教材的选择”的问题中,回答主要是完全执行国家的课程标准、使用统一教材的22人,占59%,根据学校实际,重新建构学校课程,自主选择教材的2人,占5%,在国家课程框架下,自主开发校本课程的13人,占35%。
  13.在学校改革与发展的动力上,主要来自学校自身发展的需要。 在“学校改革与发展动力”方面,回答动力主要来自上级教育行政部门要求的6人,占16%,社会对学校施加的压力的5人,占14%,学校自身发展需要的26人,占70%。
  14.在学校和教师工作及学生质量的评价上,主要还是教育行政部门的外部评价。
  在“对学校和教师工作及学生质量的评价”的问题上,回答是教育行政部门评价的25人,占67%,社会或中介机构评价的1人,占3%,学校或教师自我评价的11人,占30%。
  从以上封闭性问题的调查结果我们可以看出:(1)在教育行政部门与学校的关系上,教育行政部门的职能转变、权力下放还没完全到位,外控管理的模式虽已发生变化,但还没有根本性的改变;校长的选用尽管一些地区和学校已经试行公开招聘,但大多数学校的校长目前仍以上级任命为主,还没有把校长公开竞争上岗作为学校的一项基本制度,因此,应尽快出台江苏省中小学校长公开招聘实施办法,统一规范校长的进入和退出行为。(2)在学校内部的管理与发展的决策上,垂直单向的制度管理正向双向互动的文化管理转变;教职工代表大会作为民主参与管理的组织,有了更多的参与学校重大问题的共同决策权;不少学校都有自己
的办学目标和学校发展规划。但学校决策机构的组成人员还比较单一,主要为学校的领导班子,还缺少教育行政部门和社区、教师、家长等方面的代表,学校决策机构与管理机构的职责还不够明确。(3)在学校人事管理制度和教师的聘用上,一些学校开始实行聘用制,但目前还只是一种有限的聘用制,学校还没有完全自主聘用教师的权力,教育行政部门在教师的调配方面仍发挥着主控作用。(4)学校的经费来源渠道不多,投入不足,目前主要是学校学杂费收入和财政拨款,不少学校公共教育经费缺额太多,无法满足学校发展的基本需求。(5)在校本教研、科研和教师培训上,不少学校都有相应的制度和机制,但在一些学校,校本教
研、校本科研的制度还不健全,质量水平还不高,教师培训的形式还不够多样化、制度化、主体化。(6)在课程决策和教材选择上,学校主要是依据国家课程标准,使用统一的教材,还没有自主决策和选择权,这一方面反映了国家、地方、学校三级课程管理政策还没有真正落实到位,另一方面也说明目前不少学校还缺乏校本课程开发意识和课程编制能力。(7)在学校发展的动力与教育评价上,虽然有些学校认为动力来自外部的要求,但更多的学校认为是来自学校自身发展的需要,这反映了内控自主式校本发展正成为多数学校的基本取向;在对学校和教师的评价方面,现在教育行政部门和教研部门过多的检查验收和考试评价,制约校本发展和学校特色建设,必须加以规范和控制。

  (二)开放式问卷调查结果与分析

  通过对五个开放式问题调查结果的综合分析,我们可以概括为如下的一些看法。
  1.校本发展是一种新的教育管理理念和学校发展模式,对校长素质提出了新的更高的要求。 在“你认为校本发展对校长素质提出了什么新的要求”的问题调查中,校长的回答可以概括为以下几个方面:一是要有以科学发展观引领的现代教育管理理念;二是要有学校发展的战略眼光和清晰的办学思路;三是要有改革创新的勇气和敬业精神,四是要有科学管理与人文管理的知识和决策、组织协调、科研能力。校长在校本发展中起核心和引领作用。在传统学校管理模式下,校长只需被动接受上级指令,无需谋划学校的发展,而在校本发展的模式下,校长则要策划学校的未来发展,不断提高学校的竞争力和创新力。因此,对校长的领导管理素质,特别是实施校本发展的能力提出了新的更高的要求。
  2.校本发展是一种自主性的学校发展模式,但体制上的弊端却影响并制约着校本发展。 在“校本发展还存在哪些体制上的障碍”的问题调查中,校长认为主要的体制性障碍有:一是以县为主的教育管理体制没有真正落实,经费投入和保障体系不完备;二是上级政府没有真正放权,教育行政部门干预太多,教研部门指挥随意性大,规范管理、指导帮助的少;三是学校在人事和经费管理体制上缺乏用人和经费自主决策权;四是教育行政部门的评价制度和标准制约校本管理实施。校本发展及校本管理并不是学校想怎么干就怎么干,不再需要上级教育行政部门的领导和控制,而是要打破影响和制约校本发展及校本管理的体制性障碍,形成教育行政部门宏观管理,学校自主决策,依法办学,实现特色发展与个性发展。
  3.实现以学校为本位的发展,必须切实解决校本管理中的关键问题。  在“实行校本管理需要解决的关键问题是什么”的问题调查中,校长们的回答是:“从学校外部来说,要建立现代学校制度,切实落实校长负责制,真正实现教育行政部门宏观管理,学校依法自主办学;从学校内部来说,校长必须有明确的办学思想和教育管理追求,要有理论思维和反思性实践。在校本发展的过程中,可能会遇到多种多样的问题,但必须解决具有关键性的问题,而完善的制度保障和校本发展现代理念及反思性实践则是解决校本发展的关键问题。

  根据江苏省中小学校本发展现状的调查,为有针对性地解决校本发展及校本管理中存在的问题,笔者认为必须采取以下的主要对策:

  (一)切实转变政府管理职能,确保学校自主办学。 校本发展并不否定政府的宏观决策和指导作用。国际经验证明,非集中化凡取得成功的,都是在中央政府得力的情况下进行的。离开政府和社会支持的“校本发展”是不可能存在的。但在校本发展中,政府转变职能,权力下放是最核心的问题。权力下放是指把学校管理权从上级教育行政管理部门下放到学校,由学校自主办学,自我管理。教育行政部门要改变传统的对学校实行全过程、全方位控制的方法,转而通过法规、政策、拨款、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行宏观调控,以保证政府目标的实现和学校自主用权、自主办学。权力下放意味着政府职能的转变,学校决策权的重新分配,学校享有更多的自决权,如学校发展目标和规划制定权,人事聘用权,经费使用权,课程编制权等,当然,学校有了办学自主权就必须为权力的使用及其结果承担相应的责任。为切实转变政府职能,放权于学校,省级教育行政部门应尽快出台校本发展与校本管理的实施意见,明确政府与学校的关系,规范教育行政部门和学校的各自权力范围、职责要求及管理行为等。

  (二)加快建立现代学校制度,依法保证校本发展。  随着教育行政部门向学校下放权力,为确保学校规范用权、正确用权、有效用权,必须突破校本发展的体制性障碍,进行现行学校制度的改造,构建适应基础教育改革与发展要求的现代学校制度。现代学校制度是一个系统的框架体系,其一般应包括以下主要内容:(1)学校的主体地位及其自主管理;(2)学校公共教育经费的获得、保障及责任:(3)学校产权的构成、归属、流转及保植、增值;(4)学校的资源配置及管理效能;(5)学校的民主、科学、法制管理及权力制衡、监督机制;(6)学校的全面性、多元性、终身性、差异性的发展性评价。等等。只有建立并有效地施行现代学校制度,才能保证以学校为本位的管理持续健康发展。

  (三)深化学校内部管理改革,实行民主参与决策。  学校内部管理改革主要是学校的决策和权力运作制度和方式的改革。在校本发展中,一是要构建网络沟通平台,实现管理者与被管理者信息的对称和彼此共享;二是要实行共同决策,校本发展及校本管理将权力下放到学校,并不是把权力交给校长一个人或领导班子几个人,而是交给学校的决策共同体,包括社区、教师、家长及学生等。如美国、澳大利亚、英国、新西兰等都是由学校董事会、理事会或学校委员会做出人员聘用、经费预算、课程编制、教材选择以及其它各种事务的决策。为保障教职工依法、有效参与学校决策和管理,必须建立校务委员会,完善教职工代表大会及其它的专业委员会或项目小组,以保证民主决策、参与管理的真正落实到位。

  (四)推进校长持续专业发展,突出校长能力建设。  现代学校的校长必须是专业性的、善于“经营学校”的教育管理行家。因此,要实现校本发展,校长必须做到持续专业发展。所谓校长专业发展是指校长在严格的专业训练和自身不断主动学习的基础上,逐渐成为一名专业人员的发展过程。专业发展不仅要求校长为提高学校管理绩效,要改善学校管理的作风、方式,要把学校管理工作视为一种专业,把自己视为一个持续发展的专业人员,通过个体的自我不断学习与探究来拓展专业内涵、提高管理水平,也需要外部的推动和良好环境的创设,如入职标准和选拔机制、专业伦理和专业规范,还需要对校长进行有计划、有组织的教育培训活动,并在组织化的培训、学习和自我反思实践的基础上,逐步达到专业成熟的境界。为实现校长持续专业发展,教育行政部门要制定和完善校长专业发展的配套制度和支持保障体系。在当前推进校长专业发展的过程中,要把校长的能力建设放到突出的位置,要通过案例研究、生活体验研究和行动研究等校本研究,提高校长的战略思维能力、决策谋划能力、组织协调能力、信息处理能力和学习创新能力等核心能力。

  (五)建设学校“学习型组织”,开发校本人力资源。  学校学习型组织是指学校在开放和动态的管理环境中,为适应时代变革的需要而生成起来的以人为本,以创新性学习为动力,以体现人的生命价值、追求校长、师生与学校的共同成长与发展为宗旨的学校组织运行机制和人力资源开发管理模式。学校学习型组织成为一种崭新的学校组织运作机制和人力资源开发管理模式,是现代社会转型,学校教育重心转变的客观要求,也是人们深刻反思传统学校教育与管理,重建现代学校组织与管理模式的必然结果。建设学校学习型组织,一要有系统的思考,始终把校长、教师个人的成长与学校的整体和长远发展统一起来,尊重每一个人的个性和发展愿望,鼓励校长和教师的生命成长和专业化发展,实现每个人的生命价值;二要使学校成为一个开放的系统,要主动适应社会和环境变化不断调整组织型态结构;三要使学校成员不仅做到持续不断地进行个体学习,还要积极开展团队合作与组织学习,不断提高组织群体的学习力,改善心智模式;四要使学校成员通过诱发激励不断创新,自我超越,追求卓越,实现共同愿景。为推进学校学习型组织建设,有效开发学校人力资源,应尽快制定并发布《中小学校学习型组织建设指导意见》,加强对全省中小学校学习型组织建设的宏观管理和政策引导。

  (六)改革创新校本评价体系,促进学校持续发展。 在以往的学校评价方面,从取向上来看,有目标取向的评价、过程取向的评价和主体取向的评价等;从评价的主体来看,有外部的他评价和内部的自评价,等等。为适应并促进校本发展,必须改革现行的学校评价制度,建立基于校本的发展性评价体系。具体来说,一是改变以往教育行政部门高高在上的姿态,从对学校的监督、裁判转向对学校的指导和服务;二是从指令性的要求转向讨论式的沟通和交流;三是从学校被动接受检查与评价转向多主体参与的互动过程。通过校本发展性评价促进学校持续发展。目前,应尽快出台“中小学校本发展与管理评价基本标准”,并在此基础上建立各具层次和类别结构的校本发展性评价体系,为校本发展评价提供政策依据,促进学校办出特色,彰显个性,实现校本质量内涵式发展。

  主要参考文献

  1.国际教育21世纪教育委员会编著,联合国教科文组织中文科译:《教育:财富蕴藏其中》,教育科学出版社,1996年;
  2.程振响、刘五驹:《学校管理新视野》,南京师范大学出版社,2001年;
  3.程振响:学校学习型组织建设与校长专业化发展,载于《河北师范大学学报(教育科学版)》2004年第5期;
  4.刘宝存:校本管理,载于《比较教育研究》,2001年第12期。