促进学校的自主发展——教育行政的经验与建议

江苏省教育科学研究院基础教育研究所  王一军

  

引言

  越来越多的人认识到,新课程的有效实施需要赋予学校更多的自主权,需要学校创造性地开展各项工作。这无疑需要改变外控的教育行政模式,激发学校内生的管理活力。实际上,在全球化的教育改革大潮中,“学校本位经营”的理念和实践,已经成为各国共同的教育策略选择。校本管理意味着学校成员都有比较大的自主权和责任使用学校资源,做出决定、解决问题及推行有效的教育活动,更好地满足学校当前发展的需要。人们相信,在自我管理的系统中,学校权责明确,将能获得更好的发展。如何通过教育行政行为的转变促进学校的自主发展,就成为各国和各地区共同关注的教育课题。近些年来,美国、英国、澳大利亚、香港
、台湾等国家及地区,在推动中小学自主发展方面,都做出了大量的尝试,取得了一定的经验,这对推进中国大陆的教育改革必然有一定的启示。
  英国教育改革中的新管理主义重视效率与效能,善用管理技巧与资源。他们把市场化的竞争引入教育,给学校办学自主权,将财政管理与绩效责任挂钩,注重改善教师的待遇与地位,给家长更多的择校权利。实施后英国学生在各项全国性测验中均有大幅进步。
  美国的有识之士从重建学校的教育制度入手,对新美国学校进行重新设计,为成绩优异的学校创建高质量的综合方案,帮助使用这些方案学校的所有孩子达到高水平,努力消除阻止建立优异学校的系统障碍,调动民间资金创办新学校,帮助学校提升管理能力。这种从整体入手重建学校的计划,显示了美国教育的全新思维。
  澳大利亚是地方教育分权的国家,较早地开始学校自主经营的实践,尤以维多利亚省影响最大。在这里,学校政策由各种教师领导的团体共同讨论与拟定,多方面地举办教职员专业训练,调整学校发展及政策的方向以改善学生的学习成果,教育厅已经发展出一套范围广泛的管理资讯系统,以利各种资讯的搜集与流通;学校在结合校内所有委员会之后,全体师生都得以搜集或使用各种有用的资讯;教职员的奖励办法主要采用精神性的内在奖励方式,有时也会利用外在的奖励方式来鼓励教职员。所有这些,使维多利亚公立学校办学水平得到了较大的提高。
  香港地区从上世纪90年代开始进行第二波教育改革,其核心理念就是学校本位,通过由下而上的途径以及知识与研究的应用,推动优质学校建设。香港的经验表明,校本管理、适切的教育目标与内容、教育资讯科技的应用、教师专业进修、精简的教育结构等改革新措施,将是鼓励校本积极性,改善教育实践,满足社群需求,以及符合新世纪挑战的主要方法。
  在中国大陆,上海是最早开始学校自主发展理论与实践研究的地区,从1996年开始,上海市教育科学研究院与虹口区教育局联手进行这项研究,经过六年的探索,初步构建了学校自主发展的理论框架,形成了学校自主发展的实践模式和区级教育行政的工作模式。2003年,上海市颁发学校自主发展的评估意见,标志着学校自主发展改革进入全面推进阶段。

英国教育的新管理主义

(根据陈怡如《英国教育改革趋势——新管理主义》一文编写,载于台湾高等教育出版社《教育研究月刊》2003年九月号)

  战后英国一直采用福利国家政策,但因为政府的资源和资金有限,福利国家政策无法延续,政府不得不寻求民间合作,同时引进民营企业的理念,新管理主义于是逐渐对公共政策形成影响。新管理主义是过去二十年来,政治、公共政策以及民间商业管理的主流,政府希望借着引进商业管理技巧及民营企业的一些观念与价值来改善公共服务,并鼓吹建立自由市场竞争和顾客导向的模式。这种新管理主义的特色是:1重视管理者的管理权、领导、企业主义,将管理视为专业;2减少层级,强调授权、地方分权、废除非核心活动,区别策略领导与操作性领导之间的差异;3强调顾客导向、市场化、竞争,区别购买者与供应商;4 重视财政管理与绩效、减少公共支出、预算权下放、减少官僚程序;5强调成果导向,参照标准与量化指标;6重绩效责任、表现管理、致力于组织使命,以及公共事业受商业模式影响的文化改变。
  英国新管理主义介入教育事业的经营始于70年代保守党执政时期,而由新工党加以发扬光大。英国传统上并不重视国家教育,但是受到全球经济竞争压力,加上在许多国际成就测验中都落后,因而认为要提升经济竞争力就必须从教育改革着手。新工党政府重视教育的原因,在于它认为在后现代社会与后福特经济体系中,社会的基本经济资源不再是冷酷或是自然资源,而是知识。而既然回归到对人和知识的重视,教育改革也就势在必行。1997年公布的教育白皮书《卓越学校》就强调教育成就对国家经济与社会整合的重要性。其实早在1988年教育法案公布后,学校教育的目标、过程与文化被有效的重新塑造,这些改变受新管理主义的影响极大。1997年新工党政府执政后,遵循保守党政府的步伐,教育政策及主要教改措施体现了新管理主义的特色。

  一、新管理主义的特色

  (一)市场化与地方分权
  英国教育市场化有几项特征,如自由竞争的机制、依供需关系来调整教育的内容、开放民间参与办教育、学校仿效私人企业经营、重视绩效责任等。1992年公布的教育白皮书《选择与多样性》说明政府教育制度的未来计划,背后立论基础就是市场理论。政府希望经由竞争和决策权的下放来提升水准。学校管理权的下放及政府直接补助学校的设立,加上学校更开放的入学制度,给予学校更多自由和更大动机来竞争以争取学生。家长对学校的选择权也增加。不受欢迎的学校将流失学生和经费,甚至关门。高度市场化的教改项目如重新出发方案与教育行动计划,邀集民间力量参与,包括自愿性组织与私人企业,无论是公办民营——即独立承包新学校或整个教育行动区的经营与管理,或是采公家(地方教育局或学校)与民间合伙的方式,都脱离不了浓厚的市场导向。以重新出发方案来说,办学绩效差的公立学校由政府接手,或借助民间企业力量,采取公办民营方式,提升办学绩效,让问题学校起死回生。
  (二)多元选择
  新管理主义的特色之一是家长权的扩张,学区制改革使家长有更多权力来选择学校,而政府则必须对消费者(家长)提供多元选择。英国中学在1988年之前就是一个非常多元的系统而此一现象随着1992年教育白皮书《选择多样性》和2001年公布的《学校成功之道》的新教育白皮书,多元化程度更明显。2001年白皮书主张“学生优先”,呼吁学校领导阶层要开放多元、鼓励创新。让每所中学自由塑造独特的校风,成为卓越中心以提升学生水准。同时将所有中学分为三大类:示范型、职教型与专门型,以增加学生选择。
  (三)重视量化指标、参照指标、标准化测验与学校排名的公布
  1988年教育改革法制订后,英国政府随之发展出国定课程和全国性评量测验。企图以规格化策略来提升全国教育水准,目前国定课程为英格兰、威尔斯以及北爱尔兰所有的公立中小学所采行。国定课程的首要目标是要提升教育水准,确保所有学童在16岁义务教育结束时,都能受到广博而均衡的教育,同时减少转学生的适应困难。国定课程详细规定了学童在不同年龄必须学习与认知的科目与内容,也和全国性考试结合,以确保学童达成这些学习目标。
  国定课程中规定学童在每一基本阶段学习完成之时,亦即在7、11、14岁时,需参加全国测验,而在平时则由他的老师负责评鉴。16岁学生义务教育阶段结束时学生无论继续升学或就业,均被鼓励参加“中等教育普通证书考试”(GCSE)或是其他职业证书考试。在提升教育与学校水准方面,2001年白皮书提出除了以全国性的考试来评量学习的成效,并以公布学校成绩排行榜与全国14岁会考成绩的方式,以及学校为提升成绩所做努力的资料,来激励表现较差学校迎头赶上。全国中小学的各项表现成绩每年公布一次,各学校之间与各学区之间相互评比之外,每个学校也要将当年的成绩与前一年来评比,并确定提升成绩的进步目标。
  (四)对教师进行表现管理
  工党政府相信师资评鉴也是维护水准的一环。为求师资水准提升,就必须对其专业能力给予清楚界定,如此才能针对教师表现进行评鉴与奖励。首先师资训练局不仅对英国的教育学程给予史无前例的统一规范,更要求修完学程的学员,必须要在实习一年,各项“能力”符合政府确定的标准后,才能获得“合格教师证”。教育就业部更于1998年底公布《教师:面对变革的挑战》的绿皮书,目的在改变教师的待遇与地位,并推销其“依教学表现加薪”政策,在财政拮据的情况下,合理有效地分配经费与资源,在评估后对教学绩优的教师给予加薪,以刺激教师改进教学品质,同时让教学优秀老师和兼行政的老师一样,在事业上有进一步发展的机会。
  评估方式是对照为教师确定的工作目标。学校根据发展计划及国家制定的教学水准,为教师确立工作目标,目标中至少有一项必须和学生表现相关。教师将其表现的客观证据(分教师能力、成就、对教育投入程度三大项),经过校内和校外评鉴后,据引决定加薪与否,但因教师对该制度公平性质疑,认为其专业角色受威胁,同时加薪并没有解决教育环境恶化的根本问题,因此反对声浪一直不断。除此之外,另有“高级教师”制度,也是为了鼓励优秀教师留在课堂,每周能花一天时间和校内外教师分享教学技巧和经验,而不转任行政工作。
  (五)重视管理者的管理与技巧 
  在校长和行政主管方面,为提升学校经营效能,英国政府邀集学校教师、校长、学者、地方教育局官员和其他专业领域人士制订了一套“校长国家标准”,根据此一标准,新工党政府发展全国校长培训计划,并在诺丁汉大学成立“国家学校领导学院”,针对有意担任学校校长的教师,提供进修管道。并要求自2004年起中小学聘任学校新校长应具备“校长专业资格国家证书”的资格,该方案的课程包括两门必修课:策略领导与绩效责任,还有三门选修:教与学、师资领导与管理、人事与资源的效率和效能配置。除此以外,另有“现职校长进修方案”以及远在1995年就开始实施的“新任校长领导与管理进修方案”,为英格兰上任未满两年的新校长提供进修机会。

  二、新管理主义的反思

  英国教育上的新管理主义重视效率与效能,善用管理技巧与资源,实施后英国学童在各项全国性的测验中都有大幅进步,学校营运与效能管理也有大幅改善,但是该国学者却于近年对其提出诸多质疑,并对其核心价值体系质疑。综观英国教育界人士的反应约略如下:
  (一)对管理式领导的重视
  首先,新管理主义因为对管理目标和技能的重视,引发许多对“管理式领导”的批评,因为过去几年来教改方案的实施,领导者(尤其是校长)的角色愈来愈受强调,但许多领导者的管理模式被批评沦为“管理式领导”。有的学者对管理式领导有详细的诠释,认为此种领导产生于模糊不确定而且快速变迁的环境,强调的不是领导者和被领导者的关系,也不是领导者和管理者之间的差异,而是各层级角色在核心管理工作的分配,如计划、沟通、评鉴、建立目标、寻找资源等。这种管理式领导忽略领导者角色,同时对情境的限制和分析不足。有的学者认为,“管理式领导”施行影响者的人是在正式行政职位的人,他的影响来源是根据所在职位的权力,以及相关政策及其过程;影响目的在于确保组织成员有效率的完成某一特定工作;而影响的结果是为求完成组织内的正式目标。对管理式领导的批评在于对“愿景”和价值等层面的忽略,只重领导者的功能、任务与行为。
  (二)市场化过度,忽略教育机会均等和教育目的等议题
  英国目前重视将家长的选择权引入学校竞争的市场中。学校如同准市场一样,锁定不同顾客,如不同种族、宗族或是不同能力者。而因为人们必须付费,所以他们倾向于做出会有经济回收的决策。对市场化的主要批评在于,中产阶级是此一提倡选择与竞争的机制下最受益的一群。中产阶级拥有最多文化资本来为孩子做最好的决定,但是如此一来学校教育将会造成更多阶级、种族和资源上的区隔。同时教育技能部于2002年发表的《教育与技能:迈向2006年的教育策略》报告书中,也提到目前接受高等教育的18岁以上的学生有73%来自中上阶级家庭,仅有17%的学生来自较不富裕的家庭背景,由此可见市场机制无益解决教育机会不均等的问题。有的学者认为市场机制有害学习社会所意图建立的民主基础。
  (三)专业教师地位受威胁 
  新管理主义对教师的专业地位也产生威胁。有的学者研究发现自1988年教育改革法通过后,一系列的教育改革使教师工会力量减弱、工作量和上级管理者的直接督导也增加、教室自主权减少。继续教育的教师有极大的无力感,学校受到极大经费分配的压力。而有的学者则指出,教育工作引进市场意识形态,造成对新管理主义的重视,教师工作因此受到更严谨的规范,同时也重视顾客(管理者、校管会委员和家长)的绩效责任。他们指出新管理主义因此造成教师极大压力、怒气与工作量增加。小学教师的角色也由自主有创造力的教师,变成新课程的管理者。
  政府对测验的重视也对教师进修产生一些直接和间接的影响。直接影响如电脑课程以及依表现加薪方案,间接的如2000年的修订版固定课程教师必须做正式和非正式的充电,才能应付改革。学者批评,当前的教师学习政策主要是基于“缺陷原则”,即花很多时间来帮助教师获得他们认为教师没有的知识或技能,而这些缺陷的产生通常是因政府新方案所产生的。例如为了因应21世纪高科技资讯化社会的到来,政府推动并设置“全国教育高速网络”,将全国各级学校与各公立图书馆联网,编列巨额预算改善学校资讯科技相关师资,并全面提升教学品质。
  学者批评许多教师进修方案几乎都是小型和短期的,但因对成果评鉴、学校排名和督导的重视,教师认为花更多时间在学生身上才会有好的回馈,不愿意离开教室来进修。在经费使用上,有限的经费使教师必须把钱花在政府强制办理的方案,或是和学校发展计划相关的活动,要办自己专业进修的钱通常较紧。许多经验丰富的教师抱怨教师专业进修若没有符合学校精确的政策方向,就无法得到认可,甚至因此必须自费进修。他们的研究显示教师认为依表现加薪是不必要的干扰,对提升进修没有帮助。
  由此可见,一连串的教改已使得教师专业技能重新塑造,教师过去引以为傲的一些专业知识和技巧,可能不是现在政策所需要或是看重的,而新的技能如电脑知识,虽然是师资改革的重点,未必受教师认可。
  (四)掩饰阶级不平等的消费者文化
  在消费主义的影响下,家长是消费者,有权去选择适合子女就读的学校。政府需定期公开各式学校的特色和优缺点,供消费者比较选取,品质不佳的学校将遭市场淘汰。但也因此被批评为家长的文化资本与社会阶层决定了学生可以去的学校,所谓的选择只不过是用来掩饰阶级的策略。
  开放的入学政策及家长选择权使许多学校印制精美的学校简介,明列学校办学目标,以告知家长学校的活动和成就。但是教育部承认,虽然家长有更多选择权,一般的“好”学校常受限于规模而无法大量扩张。这样一来家长虽可以表达偏好,但并无真正选择权。在某些地区的学校为了争取好学生,对学校作强烈推销。这造成家长对学校的期望提升,但其实这些期望无法真正被满足。一些家长常因受广告轰炸而想把孩子送到某些特定学校,结果才发现学校早已额满。但招生程序一般而言相当公平,很少有走后门的事情发生。这样的政策,造成某些地区的学校有明显的排名出现,但是有些地区并不明显。同时家长有时对学校教育目标往往较不清楚,只有少数学校会在校务先后次序以及发展上征询家长意见。提供多元化选择的目的是为了要提升水准。以政府公布的数据来说,这些年来水准的确有提升,但是不是因为学校相互竞争的缘故则不明显。确定的是,有些学校报名的学生超过其负荷量,而有些则是招生困难。有些学区也好过其他学区。有些中学因此陷于不断改进性循环中,因为考试成绩普通,所以家长不愿意送学生来,他们因此必须去招收一些较差的学生。但也因此让他们的学校更不受欢迎。

新美国学校设计计划

(根据[美]S·斯特林费尔德等著、窦卫霖译《重建学校的大胆计划——新美国学校设计》一书有关章节编写,该书为华东师范大学出版社2003年版。)

  美国人在反思多年教育改革得失的时候,觉得教育改革需要有新的思维,需要重新定义教育,需要重建学校教育制度,于是一项大胆的“新美国学校”计划应运而生了,这是一项得到美国政府默许、由民间运营、自下而上的学校教育改革计划。该计划由新美国学校发展公司发起并组织实施。该公司成立于1991年,创始人是一组对学校改革的革新方案有投资兴趣的商人和基金会领导,他们决心使用风险投资模式支持这一工作,即在发展的每一阶段,严格审核方案的成功程度,仅仅继续投资那些表现出有改变大量学校潜力的方案。从一开始就有好几个独一无二的特征使新美国学校与其他学校的改革区别开来。第一,这项工作是由私营领导发起的,保证既不要求也不接受任何政府的资助。第二,新美国学校提出动议,只保持五年特权,五年以后,学校和学区拥有改革工作的所有权。五年期限包括一年的制订计划阶段,两年的测试和精心工作阶段,以及两年的扩展阶段。
  公司一成立,新美国学校就发布了设计高质、有效和振兴学校的招标提案,提案只要求符合三条原则:被提议的学校必须是向所有学生开放的,对学生的标准相对较高,设计运作的费用必须与当今的学校相当。经过两个阶段的试验,最终有7个方案组被选中参加扩展,以把他们的方案应用到全国的许多学校。这7个方案组是:
  阿特拉斯社区:方案的目标是建立一个统一的支持性学校社区,从幼儿园到初中各年级学生就近入学模式,被叫做一条龙学校。来自一条龙学校的教师在地方制定的标准基础上,一起努力制定课程和测试策略,并和家长及管理者合作,执行支持教学的好政策和管理结构。
  奥德丽·科恩学院:每个学期的课程和教学安排围绕一个复杂而富有意义的对社会有更大好处的“目的”,每一个“目的”包含核心学术技能,把学习集中在涉及更大社区的面向学生的计划上;学生通过与该“目的”有关的跨学科计划的学习掌握技能。
  Co-NECT学校:提出了学校和地区内部学习和交流的、以技术支持为重点的综合框架。其课程目标是基于计划的、跨学科的、重点放在帮助达到某个学校的成绩标准上。学生和同一位教师和小组呆在一起至少两年。超越校园的探究性学习:提出一个以教师设计的提高智力和体力技能及特征的探索性学习为中心的课程,这个方案建立在超越校园计划的原则基础上,帮助学校把教学的重点集中在跨学科的挑战科目以及允许机动和深入学习的结构安排上,使学生和老师呆在一起一年多时间。
  当代红色学校之家:把传统教育原则和现代教学方法和技术结合在一起,重视通过精密技术使教学个性化,从而在核心学术领域提供基础教育。方案组确立了一套高标准以及连带的指导改进教学的测试方案。
  重建教育全国联盟:把学校层次的改革放在更广泛的制度变革的背景中,和联盟学校一起工作的州、地区和学校围绕五项任务组织活动:标准、学习环境、社区服务和支持、公共参与和优异成绩管理。联盟学校的特点是初级证书认证,是高中毕业生成绩的高标准。
  根与翼:是施莱文(Robert Slavin)和他的同事在约翰·堆普金斯大学开发的全体成功模式的扩展。小学的方案集中在帮助所有的学生,不管其背景和挑战,达到或超过年级水平。该计划的“根”是精教读、写和语言艺术,加上家教和家庭支持。“翼”的成分包括结构主义者的教学计划和综合社会学习和科学计划。

  一、学校改革呼唤制度改革

  新学校计划的推进者认为,如今成绩优异的学校是有的,但他们似乎不例外,不普遍。其中的一个原因是,学校所处的运行环境和政策经常给这种学校的发展形成障碍。在这些不发生变化的环境中,受新美国学校方案的鼓舞并运用其方案,也能创建数量有限的注入新活力的学校。促进这种学校的改革本身就是一大成就。在全国创建数量有限的新美国学校的策略,同样也能产生成功的学校,只是因为其州和地区把它们视为例外。它们中间十有八九将成为边缘学校,它们是建立在放弃当前的规则和程序的基础之上的。只有当一个州或地区的新美国学校的数量占了所有学校的相当部分时,政策制定者和管理者才会认识到对指导所有学校的管理和受规章限制的措施进行调整的必要性。因此,要实现新美国学校的目标,政策制定者和教育领导者必须承担改变运行环境来支持大量好学校的义务。总之,新美国学校要求新美国学校制度。
  为了启动解决这些问题的艰巨过程,学校社区每个参与合作的利益相关人同意磋商并签署一份备忘录,使它在所有利益相关人中间起到鼓励合作、取得一致的催化剂作用,提供一个改进公共学校的共同义务的制度框架。新美国学校、州和地区在理解备忘录的过程中,许诺要努力使运行环境包括以下因素:
 愿意给学校广泛的职权和自治,学校在办学的所有方面都有决定权,包括人员、预算、课程和计划。
 具有共同的、受到公众支持的、确实面向所有学生的成绩标准,并配套相应的机构机制。学校和学校制度能够通过这种机制,请求接受等同于或超越现行标准的自我发展的标准。
 具有丰富而可靠的测试系统,有助于学校证明他们正在满足这些标准,有助于帮助教师在计划中取得进步。
 具有对选择和发展课程和教学策略的援助资源,这些课程和教学策略与标准一致并对学生个人的需要作出响应。
 具有专业人员发展的系统,以对学校和学校的专业人员的需要作出响应,保证教学人员能够帮助学生达到高标准。
 具有在教学过程中支持教师和学生,帮助学校管理,普遍支持改建学校,给学生以个别关注及其需要的机会的技术。
 具有加强社区和家庭对学校的参与,减少身体和其他非学术的学习障碍,增强家庭稳固的服务和支持系统。
 具有多种计划,以严肃而富有成效的方法,加强公众对改革广泛而深刻的理解和支持。
 具有在制度和学校两个层面把资源分配或再分配给改革所需要的学校的能力和意愿。
 具有保证学校拥有广泛指导、个人自治以及完成任务所需要支持的管理和管理权限制度。

  二、已经获得的经验

  十个学校社区、七个方案组和其他联合组织于1995年积极准备并组织进行推广,在准备过程中得到了几点指导推广进程的经验。
  第一,方案组和新美国学校合作者对方案性质、实施的意义、改革的费用、过程的期待结果要仔细全面地和学校、系统和公众进行交流。从广义来说,方案组的成功取决于他们有力并有效地把自己推销给学校层面职员的能力。新美国学校和州教育委员会将
向学校和系统提供广泛的材料,向教师、学校管理者及社区成员更深入地解释方案。
  第二,大量学校和运行环境的改革,要求个人或一组人至少在早期要高度关注和积极参与,投入时间参加协调活动、建立联合、把注意力集中保持在变化过程上。
  第三,学校和学校在极大地调整使用资源的方法而逐渐展开策略时需要帮助。
  第四,家长和社区的支持是推广改革工作的成功的关键。没有得到这一支持的信心,学校制度的改进就会犹豫不决。新美国学校和州教育委员会已经和外部的合作者组成小组,对教育改革以及指导每个参与社区的教育的地方和州的政策提供公众态度的评论。每个社区的规划组将吸收来自这些评论的信息,并作为发展有效而适当交往和公共参与策略的基线数据。
  第五,为了支持大量学校的改革,方案组和学校制度将首先需要改革自己。尤其是,如果学校将有机会和资源把自己改变成为成功的成绩优异的教育环境的话,学校董事会就需要扮演一个不同于目前在许多工作社区扮演的角色。
  第六,包括学校、方案组、地区/州和外部合作者在内的所有学校改革的合作人,必须认识到自己有责任提高学生的成绩,而方案本身对结果不负有责任,也没有能力产生结果。相反,以方案为基础的援助,加上地区、州和外部合作者的支持才能帮助学校改组,为提高学生的成绩使教学和环境充满活力。

澳大利亚维多利亚省的学校自主经营

根据陈伯璋、许添明主编《学校本位经营的理念与实务》一书有关章节编写,该书台湾高等教育出版社出版,2002年8月版。)

  澳大利亚由六省、二领地所组成的联邦制国家。澳大利亚宪法明订教育权归各省,虽然联邦政府还是扮演着一定的角色,因为它透过一般或专案的方式补助经费拨给各省。70%的学生就读公立学校,30%的学生则进入私校或教会学校。以维多利亚省而言,公立学校约有一千六百所。近三十年来,澳大利亚的教育改革一直是朝着学校自主经营的方向在努力,尤以维多利亚省为最。现在维多利亚省已有90%的教育经费直接下放到各学校。
  维多利亚省公立学校的经营方式有四点值得注意:(1)教育经费下放;(2)对八大关键学习领域订有课程与标准纲要,各校一体适用;(3)虽然学校选择教职员工,但除了短期人员以外,所有教职员工都由省政府聘任;(4)学校必须负起绩效责任,每一年必须编制年度报告,每三年编制评鉴报告,定期向学生家长、社区及教育主管机关报告学校的经营绩效。这必须依照维多利亚省教育厅规定的绩效评量指标编制,将学校的经营绩效、学生在各主要学习领域的测验结果呈现出来。整合这整套制度的是校务发展规划。学校的政策及经费的运用由校务会议决定。校务会议的主要成员多数是学生家长,校长则是学校的行政主管。
  学校自主经营已有三十余年的演进,历经各阶段的修正与调整,才提升至现今的水准。最近一次的改变是一九九二年大选,Kennett政府上台,推动著名的“未来学校”,一九九九年大选Kennett政府失去执政权,由Bracks政府代之。Bracks政府承诺继续推动此项教改,故学校自主经营得以继续施行。维多利亚省的学校自主经营主要归纳为以下一些策略。

  一、建立数个由教师领导的决策团体

  维多利亚省的学校有各种不同的决策团体,每个决策团体均有教师代表。校内主要的决策团体为校务会议,成员包括教师(人数不超过校务会议总人数的三分之一)、家长(人数必须超过总人数的三分之一)及社区人士,有些学校还可能会推举学生代表。当校务会议有社区人士代表时,通常也会同时有教师、家长及学生代表,校长是当然委员,校务会议的主席则由家长代表担任。
根据维多利亚省教育厅的规定,校务会议负责下列事务:
  1拟定校务发展计划,确定学校核心目标及未来三年内的优先发展项目。
  2分配预算,确定各项资源的分派能够达成校务发展计划中所确定的各项方案。
  3拟定学校总体教育政策。
  4校舍及场地的设计与维护。
  5确定学生的行为规范,提供安全有序的学习环境。
  6撰写年报,报告学校的经营成果。
  校务会议制度成立于一九七五年,成立之后权力日增,不仅要负学校财政与设备的管理责任,在决策上也渐渐扮演重要的角色。此外,校务会议也必须和教育厅共同选出学校的校长。校务会议通常设有数个委员会,负责学校的财政、硬件设备、教育、募款、家长、社区参与等事务。每个委员会都有家长及教师代表,家长或教师可被提名为委员会的主席,委员会直接向校务会议负责。  如果校务会议和委员会不是由教师负责领导,教师也一定会参与其中。大部分的学校都设有由教师领导的委员会,让教师能共同参与协商,决定学校政策。由教师领导的委员会通常有下列几种:
  1资深领导团体:成员为大部分的资深教师(如校长、副校长、首席教师等;首席教师包括课程设计主持人、专业训练主持人等),他们可以提供校长有关教育及行政方面的建议。
  2课程委员会:提供校长及校务会议有关课程方面的建议。
  3行政管理委员会:提供校长及校务会议有关行政管理与人力资源方面的建议。
  4学习领域委员会:提供教师在各学习领域所须的专业协助,此委员会也必须向课程与管理委员会提供建议。

  二、增进教师在课程与教学上的专业技能

  维多利亚的学校都相当重视教师的专业成长活动,学校每年必须在公开的年度报告中,报告学校教师参与进修的情形;学校每年均会协调安排各种专业成长活动,以满足学校或政府的需求。校务发展计划中所拟定的优先办理事项(如低年级的读写计划),通常是学校倾尽全力发展的重心,之后才是学校的其他需要及教师个人的专业成长。
  曼弥亚小学在一九九九年教职员参加专业成长训练的研习数,每人每年平均是64小时,而学校付出的进修费用每人每年平均为511元澳币。一九九七年至一九九九年三年之间,学校的资源都相当平均地分配于学校的领导与管理、学校优先事项及个人专业成长等方面。除了政府提拨的部分之外,曼弥亚小学还额外增加专业成长活动的经费,对学校的政策方向与教师需求,提供学校人员所需的专业训练活动。

  三、建立完整的学校资讯系统

  从一九九三年起,维多利亚学校开始遵循绩效责任架构进行经营与管理。这个绩效责任架构具体指出学校必须搜集哪些资料(例如:学生的学习成果、家长与教职员的意见调查、行事历、学生及教师的出缺情况、意外事件报告、教职员的进修等等)、如何将这些资料转换成有用的资讯及如何公布这些资讯(透过年度报告)、如何使用这些资讯(透过学校三年一次的审核程序)。此外,此绩效责任架构也鼓励学校积极搜集其他有用的资讯(如:学生的意见调查)。学校方面提供许多管理方面的资讯,协助学校的经营与管理。
  教育厅也提供相关的资讯服务,包括:定期寄发电子邮件给各学校校长、发行教师的双周报及架设拥有丰富资讯的网站。委员会为校内搜集资讯与发布消息的有效媒介。维多利亚学校设有各种复杂的资讯系统,这些学校的情形与有效率的自主经营学校的内涵相符合。

  四、确定更有效的教职员工奖励办法

  维多利亚学校都有能力进行一些奖励活动。精神性内在奖励办法各地皆有不同,或因学校文化及校长领导风格而有所差异。这些学校大量而广泛地运用奖励方式来鼓励所有教职员。因此,这些学校的特色便是教师们普遍都有很高的工作士气与满意度。
  目前学校并没有常常以物质性的外在方式奖励教职员工。在以前的体系中,学校有能力实施额外津贴补助。然而,在维多利亚的教育体系中,他们并没有广泛地利用这种奖励方式来奖励教职员,部分原因可能是学校并没有机会可以这样做(一般说来学校并没有多余的资金);另外,也可能是因为教师们并不重视这种外在的奖励方式。教师反而比较喜欢精神性的内存奖励方式。

  五、选出能够促进、管理学校改革事务的校长

  维多利亚省学校的校长工作职责相当复杂,也历经了几次变革。这些变革最后演变成目前最重要的一股改革趋势——学校自主经营。校长主要的职责在于负责管理学校的教育计划、学生的学习、校务会议的运作、家长的沟通与参与、学校的组织结构、计划、审核及绩效责任架构、人事任用、财政、设备与设施、社区人士代表等。校长同时也是政府代表,校务会议的委员负责推选校长。校长选举办法中订有几项校长遴选的标准:
  (一)领导学校教育
  1优秀的领导能力——有远见地领导学校教育。
  2在学校改革的过程中,有良好领导及管理的能力。
  (二)财务、管理及行政能力
  优良的财务、组织及资源管理技巧。
  (三)规划、发展政策与计划及审核
  1拥有适合学生学习及发展的价值信念,协助学生获得最佳学习成果的能力。
  2领导学校确实达成教育厅政策的能力。
  3了解基于学习技能运用的教师的教学和学生的学习情形,校长须秉持的这样的信念来领导学校。
  (四)领导全校教职员工和学生
  1有效领导教职员的能力——激发教职员的士气、发展他们的才能、组织有效率的工作团队。
  2营造学习环境的能力——针对学生个别的需要,帮助学生发展特别的能力与天赋。
  (五)人际关系与沟通技巧
  1良好的人际关系与沟通技巧——参与个人、小团体或社区进行良好的互动与沟通。
  2可作为全体师生学习的个人特质——客观、诚实。
  3和家长及社区相互合作的能力——共同营造一个优质的学习环境。
  校长所必备的能力与专长也有明确的说明。教育厅最近的一项研究指出,一位优秀的校长必须具有下列的能力:
  (一)改善学校的营运绩效
  1具有教学热忱。
  2为解决困难采取适当的行动方案。
  3注重成果。
  (二)运用人力资源达成学校目标
  1统合运用学校附近社区的力量。
  2达成绩效责任。
  3协助他人。尽力提升学校的能力。
  (三)凝聚学校共同的信念
  1知其结果。
  2自我管理。
  3影响他人。
  (四)营造学校的教育愿景
  1整体性的思考能力。
  2分析思考能力。
  3搜集资讯。
  虽然该研究并没有明确提到校长必须具备推动学校进行改革与管理的能力,但在他们所列出的特质当中,有许多特质和目前改革管理的概念不谋而合。这些特质包括确定学校发展方向、影响他人并做适当的人员调度、使用资讯系统及监督学校的经营成效等。

  六、帮助学校将力量集中在课程与教学方面的改革

  维多利亚省的学校施行课程纲要已经有十年以上的历史。目前的纲要明确了课程架构及标准架构,详细说明学生在八大主要学习领域应该得到哪些能力及应达到的预期学习成果。此课程纲要有两大要素:
  1维多利亚省于一九九五年采用课程与标准纲要,此架构详细说明从幼儿园到十年级八大主要学习领域的内涵。此八大主要学习领域为:艺术、英语、健康与体育、第二外语(非英语)、数学、科学、科技及社会与环境研究。除了提供广泛、严谨的课程纲要之外,本纲要还依据已议定的学习标准,确定所有年级八大主要学习领域的主题及报告方法。
  2维多利亚教育认证制度详细说明十一至十二年级各科目的、课程内容与评量方法。

  七、结语

  在维多利亚省公立学校里,可以找到大部分有效自主经营的成功要素。学校政策由各种教师领导的团体共同讨论与拟定,多方面地举办教职员专业训练,调整学校发展及政策的方向以改善学生的学习成果,教育厅已经发展出一套范围广泛的管理资讯系统,以利各种资讯的搜集与流通;学校在结合校内所有委员会之后,全体师生都得以搜集或使用各种有用的资讯;教职员的奖励办法主要采用精神性的内在奖励方式,有时也会利用外在的奖励方式来鼓励教职员。虽然并不知道内在的奖励方式是否能够长期地维持教职员的士气与工作热忱,但是维多利亚州的各所学校很少使用外在的奖励方式。在地方遴选校长的标准方面,特别注重校长所应具备的特质,如管理学校改革工作的能力、适度地下放权力及建立相互合作的校园文化等。我们可以在维多利亚州的学校校长身上,找到许多成功自主经营学校校长所应具备的特质,特别是管理学校改革工作的能力。维多利亚的教育系统有一套详细的课程与标
准纲要,这个纲要可以引导学校的运作情形,并能针对当地需求做出适当的回应。

香港学校发展的校本经验

  (根据郑燕祥著《教育领导与改革新范式》(台湾高等教育出版社2003年版)一书有关内容编写。)
  一般而言,香港教育改革与发展的政策由教育统筹委员会主导,但也存在如缺乏知识基础与研究支持、过度强调资源投入却忽视了资源要如何转换的过程以产生期望的结果、忽视学校本位的需求等一些缺陷,因此降低了政策执行的效果。除了教育统筹委员会策动的改革外,在上世纪90年代也有其他形式的改革,由中央教育机关与教育工作者着手进行,这些改革包括了“学校管理新措施”及“达善学校运动”,这两项运动特别强调学校的主动性及发展。而其教育改革的理念与策略,与以往的教改明显不同。经过数年的实践,“学校管理新措施”的成功经验已成为后期教改的先行经验和动力。在教育统筹委员会第七号报告书(1997)以及一九九七年的香港特别行政区政府政策报告,都对这点成就给予肯定,作为新一轮改革的起点。
  本次教改主要特征有:
  1学校本位途径
  随着国际上校本管理运动的脚步,改革的理念已经开始从传统外部介入转换为校本主动的途径,使学校成为改革与进步的基本单位。政策会假设各学校的目标、运作与效能并非一样。因此,改革或改进应要配合学校个别的需要和特有条件。
  2由下而上的途径
  为了符合学校本位的精神,本次教改特别强调由下而上的途径。为了提高教育效能、素质及其适切性,站在学校教育第一线的校长与老师,应扮演相当重要的角色领导改革;由他们自己的教室与学校开始,改革成果将漫漫延伸到整个教育系统。
  3善用知识与研究
  知识与研究的使用也是本次教改与以往教改不同的地方。前者强调使用研究进行政策讨论,应从地方和国际的经验中获得许多的借鉴。鼓励通过加强行动研究与其他不同形式的监察与评价,来改造学校的专业实践方式。这方面的鼓吹也受到其他教育界人士的欢迎。
  4未来取向
  除了透过达成计划目标与满足有关人士的需求,以提高教育效能与素质之外,当前教改最主要的议题,亦关注教育是否能够帮助个人与社会发展,面对外来的挑战。香港特别行政区政府积极推动本次教改,要使得教改紧接未来的展望,成为目前教育改革的重要特征。希望借此确保所有的新政策,都与香港发展为国际经济与商业中心息息相关。
  上述特征已经成为本次教改的相关运动与政策的主要取向,包括“学校管理新措施”、“达善学校运动”、教育统筹委员会第七号报告书的政策,以及香港特区政府的诉求。这些将在下面有更详细的叙述。

  一、校本管理运动

  回应全球性的校本管理运动,教育统筹局与教育署在1991年4月实施一项名为“学校管理措施”的新政策。此项政策欲为公立学校提供一个新的管理架构,目前在于提高办学效率和学校教育的品质。本政策主要着眼点有四:
  (1)清楚界定学校办学者、校董、校监与校长的角色,以保证更大的效能。
  (2)提供家长与校友参与决策与管理的机会。
  (3)鼓励更有系统的规划与评价学校计划的活动,并报告其成果。
  (4)为了符合个别学校的需求,各个学校在运用资源时,拥有更大的弹性。
  很明显的,新的学校改进政策与教育统筹委员会提出的传统政府相当不同。过去的政策只介入学校管理过程、零碎的运作。现在的政策更强调把学校视为一个自行改革及发展的整体。这样的政策帮助学校从外控管理模式转换为校本管理模式。新政策强调的下放权力、自主、分享与弹性是促进发展效能相当关键的因素。这样一来新政策就能够克服过去的发展政策忽视校本需要的不足之处。
  在几年间,参与“学校管理新措施”计划的学校已从1992年的21所中学增加到1997年的148所中学、199所小学以及18所特殊学校,占了所有学校人数的30%。愈来愈多的校长、教师与校监接受了校本管理的概念,而且很多学校虽然尚未参与“学校管理新措施”计划,但是也采用了类似的策略。其中一个结果是进一步扩散了“学校管理新措施”的概念、想法、技术与经验,计划的实施由先导的改革计划的学校转向新的计划实施学校,也扩展到原没有参与改革计划的学校。
  一开始,政府并不强迫学校参与“学校管理新措施”改革计划。但到了1997年,教育统筹委员会也认同了该运动,政府对这份计划也愈来愈有信心,于是要求所有香港公立学校在2000年前实施校本管理,作为提高学校教育素质的方法。一些研究计划也开始检查改革计划的实施进度、过程与影响。“学校管理新措施”顾问委员会也进行一些评价计划的研究工作。主要包括:(1)学校管理新措施计划第一阶段的第一次评估调查(1993年);(2)计划第一阶段的第二次评估调查(1994年);(3)计划第三阶段的评估调查(1995年);(4)研究计划在某些学校实施后值得注意的影响与运作情形(1997年)。
  从调查研究结果可知,无论是1992年的先导学校或是1995年的参与学校,他们都认为,即使在推行时,他们必须处理各种棘手的问题,但是“学校管理新措施”计划给予学校的是正面的影响,很多学校同意改革计划中的管理架构,对于学校的发展与改善是相当有帮助的。
  研究发展,参与改革计划的学校的教师参与学校决策的程度已经增加,此外,因为在作出政策决定时,咨询更多的教师,所以决策的素质也有所改善。对改革计划的评估研究也发现某些学校在实施后获得正面影响。“学校管理新措施”改革计划主要的元素包括教师家长参与学校管理、系统的计划、学校的报告以及资源的灵活运用,对于学校管理与运作、教学实践、学习活动以及教学评估反馈等方面都有很大的贡献。改革计划似乎为促进学校的活动提供了更好发展机会与条件,能更符合学校本位的需求。因此可以更进一步激励学校的工作人员,发展他们在管理、教学与学习三方面的有效实践。
  即使还有很长一段路要走,过去数年的学校改革实践已成为重要的知识基础,且学校的工作人员也成为教育改革中提高学校效能与教育素质的驱力。

  二、达善学校运动

  与校本管理改革同时进行的是“达善学校运动”。这是由一群教育工作者,包括校长、教育署官员与学者自愿组成的网络团队,为改善香港学校教育素质而做出的努力。这个团体的信念是视学校为一个有机的整体,充满活力,能自我实现、自我检讨与自我改进,假以时日,学校便能成为一个更健康快乐而符合学生成长的环境。其改革目标有:
  (1)改进香港学校教育的素质。
  (2)使学校能成为一个更健康快乐而适合学生成长的环境。
  (3)鼓励成员学校发展成为一个学习型组织,贯彻执行终身学习的理念。
  (4)当地学校能共同从事教育研究与互相认同。
  (5)促进学校创新的发展,分享学校管理、教育改革与教学实践的经验。
  (6)交换及传播有关学校生活的观念、资讯与资料,即包括指导学生、教与学、学校管理、人员发展、亲师合作与其他等策略。
  自1992年11月以来,他们已经组织了各项研讨会、工作坊与经验分享的项目,建立一个中学生的支援系统,发展校本教学领导,以及以持续概念来界定课程改革。他们也由外面的研讨会与其他会议中吸取讯息,从事理念、资讯与经验的分享。自1993年以来,他们每年都派遣代表参加国际学校效能与改善会议,并与国际学人分享他们的观察经验。本质上,“达善学校运动”是学校自己发起的运动,与过去由外力介入的改革不同,且目前此项改革运动正不断以“由下而上”的方式扩展其网络,以便为当地社群提供更多的服务。

  三、第七号报告:优质学校教育

  教育统筹委员会似乎花了很长一段时间,还未认清以往教改策略的缺点,以及未能采取一个新的概念来思考教育改革中效能与素质的问题。1993年教育统筹委员会成立了三个小组,目的在检视素质保证的有效系统,特别是学校教育。其中一个工作组的目的在于界定教育中“标准”与“素质”的概念,特别是当前监督与提倡品质的系统与程序,以及提出能够确保系统与程序的有效性与足够性的方法。第二个工作组的焦点在于有效发展学生语言技巧的策略。第三个工作组主要在研究如何有效运用学校的资源。虽然在1992年已有21所中学实施校本管理计划,但由这些工作组的工作目标看来,教育统筹委员会在1993年时,仍旧忽略了校本途径对提高教育效能与学校改进的重要性和作用。前两个工作组在1994年出版了他们的工作报告。1996年3月,教育统筹委员会出版了提高语言能力的第六号报告。但不幸的,有关优质学校教育的第七号报告,要在四年后,也就是1997年9月才出版。在这段时间内,学校教育的素质保证引起了很多的辩论。虽然在五年的期间内,超过了三百多所的中小学已经自愿实施了校本管理运动计划,但是教育统筹委员会还是经历了很多的日子,才了解“校本管理”对于优质学校教育的重要性,并且认同校本管理运动计划是个相当有效的方法。扼要而言,报告书的建议事项如下:
  (1)学校在监督与评价教育素质方面,应该设置目标与能力指标。
  (2)根据校本管理运动计划的精神,在2000年前,所有学校应该以校本管理为达成内部素质保证的途径。
  (3)教育署应针对素质保证机制,采取一个“整体学校的方式”进行,并且设立一个品质保证资源中心。
  (4)参与校本管理的学校可享受如校本管理运动计划在管理与资源运用上的弹性。
  (5)政府应该提供足够的经费,成立“优质教育发展基金”,以竞逐方式分配,以资助教育发展计划。
  (6)政府应该提供连贯的职前与在职培训,以建立校长与教师的专业标准,并成立教师工会。
  (7)每所学校必须提出一套公正与公开的校长与教师工作表现评价系统。

  四、香港特区政府的教育倡导

  在1997年7月香港回归前,殖民地政府与社群已投入了相当多的精力与时间,在政权转移的争论之上。整个社会充满了政治及心理的仿徨、不安和焦急。因此,社会人士,甚至教育工作者并不在意香港的教育发展,是否落后于亚洲其他国家和地区,例如新加坡、台湾甚至上海等地。
  香港主权回归中国大陆,“一国两制”政策的实施,解决了某些主要政治与社会的不确定性,且整个社群也迈向一个新纪元。香港特别行政区政府,也非常努力分析香港的新角色,界定它在区域性与国际社会中的地位,并为香港的未来制定长期性的发展计划。
  第七号报告书呼应了素质教育的重要性与价值,受到特别行政区长官董建华先生的关注。在1997年7月庆祝香港特别行政区政府成立典礼上,他的演说指出;“教育是香港未来的关键。”他在1997年10月8日的政策演说中,更为香港未来的教育发展提出了一份重要的蓝图。他认为教育不但是香港未来的关键,也是未来经济发展人力资源方面的关键。相比以前的政策,此项政策演说强调长程的教育发展,且在检讨与改革学校系统面临的挑战与竞争时,展现出相当大的决心。此份演说支持第七号报告书所提出的策略,包括发展校本管理来提高效能与教育素质,并以一笔充裕的资金来鼓励教育革新与改革,更加速了教师专业发展,提高教师的专业性,实施一个长期的资讯科技教育策略,且朝向所有小学的全日学校教育的方向而努力。
  此外,演说内容也提出了一份检讨教育行政与结构的时间表。即使教育委员会几乎在同一时间完成了一个9年义务教育的检讨,董建华先生还是要求教育统筹委员会,从事学前、小学、中学与高等教育的全盘回顾,包括学校课程与考试系统。这些完整且有系统的检讨,对于香港社会面对未来挑战时,能够确保教育目标、结构与实践具有适合性。整体而言,香港人对于第七号报告书与政府演说中提及的教育改革印象深刻。
  自1997年发表政策演说以来,教育统筹局与大学教育资助委员会已经进行了一些重要的教师及校长培训的检讨。其主要内容有:
  (1)在10年内,所有接受训练或未经训练的中学与小学老师必须完成基本专业教育。
  (2)长期而言,应鼓励所有大学毕业或非大学毕业的教师继续进修,使所有香港教师均拥有学位,并受过专业培训。
  (3)所有正在服务的教师应该再接受专业训练;长期而言,持续专业教育将成为教师与校长生涯的必备条件。
  (4)约在5年内所有的教师应有学位,且约在10年内所有的教师应该获得专业的训练。
  (5)香港教育学院继续在小学教师、学前教师、文化教师、语言教师以及在职教师等专业发展和教师教育方面,担当重要角色。
  (6)增加教师教育的学位,吸引高素质的人才与大学毕业生投入教育行业。
  (7)提高教师教育工作者的素质,而且要加强他们对当地学校教育情形的了解。
  (8)加强教师教育内容的适切性,并促进学校工作者与教师教育机构的联系与合作。
  (9)提高教师专业的形象与地位,并改进教学环境,以吸引更多人才投身教育工作。
  上面的各点如果能够加以切实执行,在未来10年内,对于教师教育与教师素质将有相当深远的影响。这些方向在教师教育发展的质、量、资源与运作上,将能提供一个特定的政策架构。然而,这个架构是否能够成功地用来指导师资教育,以提高学校教育素质,或是促进理性的政策的制订和执行,还需要更多研究。对于改革内容更多的关心,持续的重视,落实的执行,非常重要。
  随着教育的改革和校本管理的实施,校长的新领导角色日益重要。教育署在1999年1月成立了一个工作组用以培训学校的主要领导人物。其主要目标,在于为学校校长规划一个领导培训的架构。在前往英国、苏格兰、澳洲与新加坡观摩其相关的训练计划之后,此工作组完成了其研究,并提出校长领导训练及发展的计划。这个计划欲使校长在迈向新世纪之前,能具备一个有力领导者所需的知识、技能与态度。此计划的目标主要是使参与者能够:
  (1)评价个人领导潜能及未来所需的训练与发展。
  (2)了解其在发展与维持学校效能中扮演的关键角色。
  (3)改进策略计划与实施程序的技巧。
  (4)了解全球化发展与对于学校教育的启示。
  (5)建立个人作为领导者的愿景及追求持续性的专业发展。
  计划架构包括五个部分:评量的需求;核心、行政与学校本位模型;八个月的学校行动计划;以及最后的评量。主要的参与者包括现职的校长、新任的校长、助理校长与具有声望的校长。计划在1999年至2000年,大约有150位参与者会参与训练,几年内会每年增加至200位。此外从2004年至2005年,所有新派的校长都必须在上任前获得校长证书。至于在职校长,都必须在2007年9月之前获得此份证书。

  五、资讯科技在教育中的提倡

  一九九八年十一月,教育统筹局发表其政策报告书《新世纪资讯科技教育》,提出一个促进资讯科技教育的五年方案(1998/1999—2002/2003)。其目的是希望透过利用资讯科技力量,达成以下目标:
  (1)使我们的学校成为动力与创新的学习机构,学生能成为具有创意且好问的学习者。
  (2)使我们的学生与广大的知识网络连续,让他们获得广泛的知识基础与全球视野。
  (3)发展学生有效率且有效能地处理资讯的能力。
  (4)发展学生独立终身学习的态度与能力。
  为达此愿景,他们提出包括以下数个任务的五年策略:
  (1)为我们的教师与学生提供足够的科技资讯设备,包括网络设备,让他们能接触资讯。
  (2)鼓励学校体系中的关键人员接受新角色的挑战,这对教师而言特别重要。
  (3)透过必要的课程与资源支持,将资讯科技有意义地整合到学校教育之中。
  (4)营造有助于文化变迁的整体社区环境。
  此项策略的主要成分为“接触与连续”、“教师增能”、“课程与资源支持”、“社区整体文化”。预期政府担任领导与协同角色,为学校提供适当硬件、教师训练,以及提供其他所需的内部基础设施,且为那些在资讯科技准备、教师能力与物质设备等方面较先进的学校,提供渠道以获得更多资源支持,因而有更快的进步。

  六、教育署的检讨与重整

  与推行校本管理的其他国家相似,香港教育署的传统角色与功能,无可避免的会受到大众的挑战。教育署是目前中央政府机构角色,经历了许多权力、资讯的改变,要配合校本管理的推行,让学校灵活运用资源、自我管理、自行决定与教育素质有关的策略,并有效执行。
  一九九七年之后,香港特别行政区指派一个管理顾问公司来检视教育署的组织与管理架构。其最终目标为“使教育署更有效地运作,以达优质教育的使命”。其检讨报告也在一九九八年七月时出炉。这项报告列出以下几项主要观察:
  (1)教育署的管理角色与架构、组织文化,因为近年来许多改革方案的实行,而有了重大的改变。此外,其政策发展与执行的过程,也需要再改进。
  (2)仅只教育署本身的运作与组织变迁是不足的。其他教育服务机构,例如:中央行政机关、学校和政策咨询组织等的态度与配合也很重要。此外,学校校长的素质也必须有一致的要求。
  (3)令人失望的校本管理进展相当缓慢。为应付校本管理,教育署的角色需要重大转变,而且学校也必须接受相关的问责。
  (4)为因应教育快速的发展,教育署的一些职能也需要更大程度的自主性,特别是有关课程发展与素质保证的专业职能。应考虑将与教育署在学校教育及学前教育核心角色较无关的职能移转到其他机构。
  除了以上的观察,此份报告也建议改变教育署的结构与组织。有了此份检讨的结果,教育署已开始进行一些内部改变,为能提供学校更专业化的支援。但到了2003年,教育署最终合并入教育统筹局,已完成其历史任务。

  七、优质教育基金与提倡创新

  为了鼓励校本革新与改进,香港特区政府在一九九八年一月二日拨出五十亿成立了优质教育基金。优质教育基金主要支援有关基础教育的非营利的方案,包括学前、小学、中等教育。另外教育统筹局亦成立了优质教育基金的督导委员会,提供优质教育基金会运作的政策与程序相关的建议。同时,亦成立评量委员会、监督与推广委员会,以协助工作进行。
  一般而言,优质教育基金可提供中、小学从事优质教育的经费,但需为实施以下的四个范畴的方案:提升学校教与学优质的方案、提倡全面教育的方案、校本管理的方案,以及教育研究。
  执行的方案也必须符合以下所述的条件:
  (1)必须有效运用方案的支出经费。
  (2)经过证实能够成功的方案,必须能够被推广至各学校。
  (3)至少就学校而言,方案必须是创新的。
  (4)方案应该顾及教师发展,即透过教师的参与,可以提高他们的专业能力。
  优质教育基金补助的方案,惠及很大部分的学校、教师与学生。除了学校优质方案的补助之外,优质教育基金的督导委员会亦成立了两个负责规划奖励优良教师和学校的小组,目的在于推广及表扬教育的卓越表现。优质教育基金在教育改革与发展方面提供一个全新由下而上的途径,推广教育。既然这些是由学校相关人员所提出来的,所以更能符合学校本身的需求。换句话说,优质教育基金为学校工作者,提供更多追求效能与品质的机会。当然,还有很长一段路要走,相信只要经过几年的实践,国际社群将会发现优质教育基金为香港的教育素质提供了以由下而上的途径从事改革的证据。

上海市促进中小学自主发展的探索

  (根据上海市教委网站及盛逸民主编《走向优质学校》(上海三联出版社2000年版)一书有关内容编写。)

   1996年起,上海市把“中小学自主发展的理论与实践”作为“九五”规划重点课题,由虹口区教育局与上海市教育科学研究院普教所共同组成课题组,在四年多的探索中已初步构建了学校自主发展的理论框架,并有30所学校进行了实践探索。他们认为“学校自主发展”的理论基础是“学校发展为本”。“自主”与“发展”,是研究学校建设的两个基本角度。“自主”建立在学校作为办学实体基础之上,其内涵包括学校的自主意识、自主权、自我依法约束、自我保障机制等;“发展”则指学校向一定的办学水平目标自主发展的动态过程,以及这一发展过程中的规律性探索。2003年上海市教育委员会、上海市人民政府教育督导室印发
《上海市积极推进中小学“学校发展性督导评价”的实施意见(试行稿)》,标志着上海市“学校自主发展”从实验探索阶段走向全面推进阶段。本文试就他们的一些做法作简要介绍。

  一、政府重点抓好三项工作
  1狠抓教师队伍建设,促进学校自主发展
  ●开展完成新一轮教师职务培训,把高一层次学历培训作为师训重点,不断完善、优化教师队伍学历结构,实现“应试教育”向素质教育转轨的战略任务。
  ●实施“十、百、千人才培养工程”,为创造一流教育奠定基础。
  ●以高水平、高标准为目标,进一步抓好干部、教师的职业道德、师德修养的培训工作。
  ●加强对新教师的培训和培养,使新教师成为充实教师队伍的新生力量。
  2加快教育小区建设,优化学校自主发展的环境。
  建设以街道为划分单位的教育小区,对推动学校自主发展极为有利。
  ●对口衔接。小区内中小学对口挂钩,校际之间差距逐渐缩小,为招生制度改革、学生就近入学,为办好每一所学校创造条件。
  ●发挥学校办学的自主作用。教育行政部门加强宏观管理调控,推进学校内部管理改革,强化学校办学自主意识。
  ●发挥资源共享作用。由于经费有限,各类教育设施可以共享,进一步为社区资源共享创造条件。
  ●每一小区都建有各级各类的示范学校,它们在素质教育、教育科研等方面,起着示范核心作用,推动整个教育小区的发展。
  3抓好两种类型的实验性、示范性学校的建设,引导学校自主发展。
  ●抓好上海市实验性、示范性高中建设。
  ●抓好区域性示范学校建设。

  二、“以学校发展为本”的教育行政管理模式的实践探索

  1学校层面以法行使法定权利,自主制订及实施学校发展规划。
  学校依法自主办学主要是指,按照我国《教育法》的规定,学校按照章程自主管理,学校的教学及其他行政管理由校长负责,学校应在符合我国教育政策法规的前提下,有权自主确定学校的办学目标,有权自主决定学校的发展思路和发展策略,自主形成办学特色,自主进行旨在推进以德育为核心,以创新精神和实践能力为重点的素质教育,以及与此密切相关的教育改革和教育实验。教育行政部门要求校长明晰校情、找准起点、确定目标、制订规划。学校要建立“依法治校、自主发展”自评小组,自评小组组长由德高望重的教师担任。学校建立校长任期目标责任制、学年自评制度和教职工代表大会审议制度。在规划期满时,学校要进行终结性自评。
  学校层面的运行模式可概括为:分析校情→制订规划→实施规划→学年自评→终结性自评。

  2区级教育行政层面实现两个转变,把指导、评估学校自主发展规划及实施规划的达成度作为主要任务。
  基于“以学校发展为本”的理念,区级层面要积极实现两个转变:一是教育局要从指令性管理办学为主转变到以宏观管理、指导学校制订自主发展规划、组织专家评审“规划”及“规划”批准后通过指导、协调、服务促进“规划”的实施为主上来;二是区政府教育督导室要从政府任务型的督导检查为主转变到以跟踪督导、指导检查学校发展规划达成度为主上来。
  通过这两个转变,区级层面的运行模式可概括为:规划指导→规划评审→跟踪督导→全面评估。

  三、上海市“学校发展性督导评价”的意见

  (一)学校发展性督导评价的目的
  “学校发展性督导评价”是以现代教育发展观为指导,以促进学校发展为目的,以学校发展过程为对象的评价。它关注学校的发展目标推进过程和潜力,注重总结办学经验,诊断发展中的问题,寻求学校发展的关键因素和对策,从而获得发展增量。
  实施“学校发展性督导评价”要求教育行政部门进一步转变管理学校职能,确立学校依法自主办学的主体地位,从而建立完善的现代学校制度。要求学校不断改善教育管理、加强队伍建设、提高教育质量和办学效益,形成自我约束、自我完善、自我发展的、可持续发展的内在机制,推进素质教育的全面实施。
  (二)学校发展性督导评价的原则
  1发展性原则:“学校发展性督导评价”是以促进学校不断发展为目的的过程性评价,注重将学校发展需求和社会、学生的发展需求紧密结合,积极引导不同层次的学校在推进素质教育的轨道上发展。
  2主体性原则:“学校发展性督导评价”要求充分发挥学校的主体作用,创设学校自主发展的空间,调动学校办学的积极性、主动性和创造性。支持学校依据内涵发展的需求制定发展规划,构建自我评价机制,增强办学过程中的自我反思、自我完善、自我发展的能力。
  3合作性原则:“学校发展性督导评价”强调建立互相信任、密切合作的督导评价的工作基础,将形成的平等合作、和谐协调、共同研究的氛围贯穿于督导评价的全过程。
  4阶段性原则:“学校发展性督导评价”注重学校的差异性和多样性,评价重点、标准、方法因校而异,引导学校根据自身实际分阶段确定发展目标,一个阶段的目标实现后再向更高阶段发展目标努力,从而促进学校形成不断发展的持续内在动力。
  5激励性原则:“学校发展性督导评价”注重对学校发展的纵向比较,鼓励学校在原有基础上不断进步,让学校在发展过程中不断获得成功的体验,把督导评价作为学校发展的需要和动力。
  (三)学校发展性督导评价的指标设计
  “学校发展性督导评价”的指标由学校办学的“基础性指标”和“发展指南”两部分组成(具体内容见附件)。
  “基础性指标”是依据教育法律法规、方针政策对学校的规范要求,强调中小学依法办学,体现学校自主发展的基本内涵。如:“入学率”、“教师任职条件”、“学校财务制度”等基础性指标具有法定性和统一性。教育督导部门通过督导评价督促学校必须达到基础性目标。
  “发展指南”是依据教育改革发展需求以及学校发展规律所确立的关键领域及要素,对其中有的领域,如“学校课程建设”、“师资队伍建设”、“教育科研”、“校园文化建设”等,学校可根据自身发展的不同阶段选择重点,兼顾其他。教育督导部门应通过督导评价指导学校努力实现选定的发展性目标。
  (四)学校发展性督导评价的职能分解
  区县教育行政部门要逐步转变职能,支持学校依法自主办学。经审定后的“学校发展规划”是学校自主发展的目标,教育行政部门要建立服务学校的理念,积极创造条件为学校发展提供政策支持和物质保障。要注重运用督导和评价的结果,指导和激励学校不断提升办学水平。
  区县教育督导部门要主动贴近学校,完善督导工作,指导学校制定发展规划、监控规划实施过程、评价学校发展规划的达成度,不断完善督导评价指标及方法。
  学校是发展的主体,校长要发动全校教职工共同参与讨论与制定科学的学校发展目标,有效地组织实施,在这一过程中努力建立自我评价、自我监控、自我完善不断螺旋上升的学校发展的良性运行机制。
  (五)学校发展性督导评价的实施步骤
  “学校发展性督导评价”的目的是促进学校主动发展,教育督导部门要与教育行政部门相互支持配合,充分发挥学校的主体作用,按照如下工作步骤共同实施督导评价。
  1规划制定阶段。
  区县教育行政部门组织中小学校长对实施“学校发展性督导评价”的意义、目的及要求进行动员;教育督导部门对学校制订发展性规划进行培训;学校根据教育改革发展的重点和自身实际,发动教职工参与制定学校三年规划和分年度的实施计划;教育行政及督导部门组织有关人员和专家对学校规划进行评审或论证,指导学校修订与完善发展规划。
  2规划实施阶段。
  学校将三年规划的发展目标分解成年度目标,并落实部门和责任人加以实施,规划实施中允许不断修改、补充和完善发展目标;区县教育督导部门建立督学联系制度,加强对学校随访指导,并与学校共同商定督导评价指标。
  3规划评估阶段。
  学校建立自评领导小组,自上而下组织教工开展自评,搜集信息,在总结、反思的基础上撰写中期自评报告;区县教育督导部门在学校自评的基础上,掌握与分析信息资料,组织督导队伍对学校实施发展规划情况进行中期评估,并对学校进行反馈,帮助学校改进工作;学校继续实施规划。
  学校规划终结性评估阶段程序同上,区县教育督导部门撰写督导报告向学校公布评价结果,肯定成绩,指出存在问题,提出改进策略。学校在综合自我评价和督导评价的基础上提出改进意见并制订新一轮三年规划。
  各区县可参考上述工作步骤,对学校实施分层指导和分类评估。在实施过程中特别要重视健全学校自评工作制度,将学校发展规划实施的自评反思与外部督评有机结合,将形成性评价与终结性评价有机结合,形成以学校自评为主,教育督导部门、家长、社区共同参与的开放性督导评价机制,使“学校发展性督导评价”形成规范、有序的运作状态,为提升区域内中小学的整体办学水平起到保障作用。
  (六)学校发展督导评价需处理的几个关系
  1“同一性”与“差异性”的关系。“同一性”是指用基础性指标对学校进行评价,强调依法办学的要求,可横向比较。“差异性”是指依据学校所确定的发展目标对学校进行评价,注重学校的发展水平、发展速度和发展趋势,侧重学校自身的纵向比较。评价应将共性要求与个性要求有机结合。
  2自评与督评的关系。学校要自主发展,必须形成自我评价、自我监督、自我调整的机制。督评是在学校自评基础上的外部评价,重在督促指导学校不断发展,两者相辅相成。
  3形成性评价与终结性评价的关系。形成性评价伴随着学校的发展过程,发挥评价的诊断、改进和激励功能,为终结性评价奠定了基础。而终结性评价则对学校三年发展状况作出鉴定,反映学校发展目标达成度的发展趋势,两者结合,使学校新一轮发展定位更准确。
  4定性与定量关系。“学校发展性督导评价”涉及面比较广,评价对象比较复杂,单纯运用定性或定量的评价方法都不能准确地反映学校的办学水平,应充分发挥定性评价与定量评价的特有功能,两者兼用,使评价更为客观公正。

 

附一:学校办学基础性指标

A级指标
B级指标
评价要素
办学条件
校舍面积
达到上海市中小学校舍建设一类或二类标准
设施设备
达到上海市中小学设备设施配备标准
管理状况
行政管理
学校有三年发展规划或办学章程:学校发展目标和分年度目标清晰,针对性强,措施落实
校长负责制、教代会制度、校务公开制度、安全保卫制度等相应制度健全并得到认真贯彻执行
△学校管理机构设置合理,职责明确、运转正常
教学管理
△执行国家规定的课程计划,有“减轻学生过重课业负担”的具体措施
△备课、听课、评课等教学研究制度、学生作业检查制度及教学质量监控制度等相关制度落实。学校教学流程运作规范
△教务管理制度健全,有教学业务档案、学生学籍管理档案,图书馆、实验室、各专用教室及教学资料的管理和使用按制度正常运作,教学设备使用率高
德育管理
△落实中小学生日常行为规范,达到合格校水平
△注重结合节假日、重大活动和学科特点,有针对性地对学生进行爱国主义教育
△组织各类主题性的学生社会实践
△学校、家庭、社会形成教育合力:有相应的组织形式并运作正常
队伍管理
△学校内部人事管理制度健全,全员岗位职责明确
△学校任课教师的任职条件达到市颁标准
△学校有师德规范与师德考评制度;师德建设措施落实,杜绝体罚、变相体罚学生的现象
△学校对新、老教师开展多种形式的专业培训,加强青年、骨干教师的培养
△其他人员管理育人职责明确,有培训、有考核
总务管理
△建立学校财务管理制度,按规定合理使用经费,规范收费行为
△有财产设备、校舍场地管理制度
△净化、美化、绿化校园环境,学校安全防卫和卫生措施落实
教育状况
入学率与
巩固率
△义务教育阶段入学率保持在100%
△辍学率为“0”
△严格控制大龄退学生人数
基本要求
△学生刑事案发率低于3/10000
△学生行为规范验收合格
△各年级留学率:小学低于1%,初中低于2%(小学五年级、初三除外)
△毕业率:小学高于99%,初、高中按时毕业率达90%
△体育课及格率:中小学均高于95%
△体锻达标率:中小学均高于90%
△学生身体素质主要指标均值处于全国中上水平
△近视新发病率低于5%
△80%以上学生能参与学校经常性的艺术、科技活动
△学生参加艺术、科技团队活动率高于25%
△学生劳技课成绩合格:具有自我服务、家务劳动、公益劳动和简单生产劳动的能力
社会评价
△社区满意度80%以上
△家长认可度80%以上



附二:学校办学发展指南

发展领域
评价要素
学校发展目标
○学校有先进办学理念,办学目标符合教育改革发展要求,符合学校实际和发展规律,体现出阶段性、递进性和自身特点
○学校培养目标符合教育方针,注重促进学生主动发展与个性特长发展,体现递进性和个性
学校课程建设
○课程设置符合市二期课程改革精神和学生实际,创设学生自主选择的内容和探究的空间
○课程内容有时代气息,体现学科整合的特点,体现学生创新精神和实践能力的培养,体现学生个性发展的需求
○结合学校实际,积极开发具有校本特色的课程
教学改革与学生学习
○教学改革主攻目标清晰,针对性强,教学研究氛围浓厚,课堂教学优化,形成学校特色课程与特色项目
○教师积极转变教学方式,利用现代化信息技术,指导学生学会学习,提高教学效率
○学生有学习动力和学习兴趣,有生活热情、自信心、进取心、自学能力、实践能力、独立思考能力,不断进取
○学生能运用各种学习资源,通过团队合作、探究活动、社会实践等多种方式进行学习
○学生评价制度体现促进不同层次学生发展,提高学生综合素质的原则
学校德育
○重视德育队伍建设,注重德育目标与途径针对性、实效性,形成以学校为主体,学校、家庭、社区相结合的教育网络
○重视德育课程和基地建设,充分利用社会资源为学生教育服务
○学校资源向社会开放,组织学生参与地区精神文明建设
校园文化建设
○校风、教风、学风蓬勃向上,积极进取,人际关系和谐
○校园文化活动丰富,师生参与面广
○学校注重学习型组织建设,注重创设良好的人文环境
教育科研
○课题研究结合学校的教改实际和发展要求
○课题管理规范、有序,教师参与面广,形成校科研骨干队伍
○课题研究成果及时应用于学校教育教学工作实际,切实推动学校发展
师资队伍建设
○教师队伍年龄、性别、专业等结构合理,适应学校发展要求
○根据不同层次教师专业发展需求,创设开放式的校本培训格局
○建立名教师培养和各层次骨干教师培养的机制
○建立教师聘任和评价制度,促进教师主动学习、研究和反思,促进教师职业道德和专业水平提高
保障机制
○管理方式民主、务实,管理制度健全、完善,形成现代学校管理特色
○周期性地进行学校综合自评,建立自我反思、自我完善、自我发展的内在机制
○建立社区、家长参与学校工作的监督、评价制度,提高学校的社会声誉
发展成效
○学校办学目标的实现与调整,学校发展情况
○学生培养目标的实现与调整,学生发展情况
○师资建设目标的实现与调整,教师发展情况

 

促进中小学自主发展的建议

  一、明确校本经营理念,统一学校自主发展的认识

  学校本位经营的方式,就是要求传统的集中在上级政府的行政管理权力,彻底下放到学校,使得校长、教师、家长,甚至学生都能有更大的专业自主空间,依据学校特色及需要,自行决定人事的遴选考核、课程教材的选用及财政的使用等。这种将权力下放到学校的改革方式,不仅使学校成为教育改革的主体,也使得学校的教师与校长脱离过去被改革的对象,而成为教改运动的发起人和设计者,而且也因为学校的每一分子都必须肩负起学校教育成败的责任,将使得大家竭尽所能、发挥专长,找到最适合该校的教改途径。基于这样的思考,我们要在新课程实施的背景上,明确校本经营的思想,统一广大教育工作者对学校自主发展的认识,并积极投身到推动学校自主发展的教改行动中来。

  二、规范教育行政行为,确保学校自主发展的空间

  实现学校的自主发展,需要各级教育行政部门解除对教育思想、教育制度、教育资源、教育内容及教育实践活动的不当管制,以激发学校组织与人员的活力,进而提升学校教育品质。我国教育行政方式是计划经济的最后堡垒,对学校的严厉控制和不当管理严重制约了学校的发展,与市场经济的发展要求极不适应,也影响了基础教育新课程实施的质量。抛弃权威式领导,让学校成员分享权力,并从权力运用中发展其责任感,是当前教育行政改革的主要课题,也是学校自主发展的空间需要。

  三、加强教育社区建设,搭建学校自主发展的平台

  这里的教育社区是指以街道或乡镇为划分单位的教育区域。教育社区建设的目的在于整合区域教育资源,建立资源共享机制,实现社会教育化,推动学习化社区的形成。要在社区内形成校际合作机制,中小学对口挂钩,引 导学生就近入学;同时,发挥社区名校的示范作用,推动整个教育社区教育事业的发展。机关、企业、商店以及电视台、影剧院、报社、美术馆等,都是教育的场所。教育社区建设的有效实施才能真正实现社会教育与学校教育的一体化,有效拓展学校教育的空间,逐步实现终身教育的理想。
  四、构建学校效能体系,指导学校自主发展的行为

  一般意义上来说,学校效能是指学校在一定投入的基础上实现教育功能的程度,是衡量学校自主发展水平的重要标志。学校效能提升的前提是办学目标的明晰,要从当代经济社会发展的要求出发,重新审视学校的教育目标,在对学校赋权的同时,明确学校的责任,提高学校成员的自我约束能力。也就是说,推动学校的自主发展的着力点在于“增权益能”,不仅是授权,更重要地是激发学校的能力,使学校更有自我管理和作决定的能力,达到授权与增能的双重效果,以激发组织成员的归属感,打造同心协力的团队文化,进而帮助学校工作效率与效能的提升,以促进学校教育目标的实现。

  五、加快教师专业发展,提供学校自主发展的保障

  学校的自主发展首先是教师的自主发展,高素质的教师队伍始终是学校自主发展的前提和关键。教育行政部门要认真研究教师的专业内涵和成长规律,改变教师培训上的功利取向,开展周期较长、内容全面的培训活动,逐步将教师的专业水平提高到一个新的层次。要关注教师的生存状态,将教师从繁重的体力劳动中解放出来,还教师脑力劳动者的地位,激发他们的创造力。要将专业推动和待遇提高结合起来,不断提高教师的社会地位。

  六、重视示范学校建设,提升学校自主发展的水平

  从上海的经验来看,学校的自主发展要经历两个阶段:一是规范化阶段;二是个性化阶段。我省从上世纪90年代进行素质教育改革开始,就启动了学校规范化建设的进程,中小学校建设取得了长足的发展,基本达到了规范化的要求。但是学校发展还很不平衡,在推进学校自主发展的进程中,需要分层推进,对那些发展较好的学校提出个性化发展要求,迅速建设一批区域性、高质量、高效益、有特色的学校,并通过这些学校推动全省各级各类学校的发展,以全面提高全省的学校办学水平。

  七、建立优质学校基金,激发学校自主发展的活力

  与学校自主发展政策相配套,建立优质学校基金,在专家评审的基础上,对那些优秀的学校发展方案实施奖励,引领学校的发展,激发学校的竞争活力。也以此为杠杆,更好地行使教育行政的调控职能。香港优质教育基金的运作给我们提供了一些经验:其一被资助的方案必须是能够成功提高办学素质;其二方案必须能够推广到其他学校;其三至少就学校而言方案必须是创新的。

  八、实施发展性评估体系,健全学校自主发展的机制

  建立学校的发展性评估体系,是学校自主发展的制度保证。这一体系包括学校发展规划的评估、学校工作的督导评估及学校办学质量的全面评估。县(市、区)级以上教育行政部门应将指导、评估学校自主发展规划及实施规划的达成度作为主要任务。省级教育行政部门应制订全省《中小学校发展性评估意见》,明确各类学校的办学标准和效能指标,各县(市、区)可以在这一意见的基础上形成本地的评估意见。