江苏民办幼儿园的现状、问题与对策的研究

江苏省教育科学研究院幼儿教育与特殊教育研究所 张晖


 
 随着社会主义市场经济体制的逐步确立和教育改革的不断深入,我国办学体制呈现出多元化的发展特点。1993年《中国教育改革和发展指导纲要》颁布以后,在国家“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针指导下,教育办学体制改革全面启动,办学体制和投资体制逐渐多元化,民办教育成为我国教育事业的重要组成部分。2002年我国颁布了《民办教育促进法》,该法的立法宗旨是:确立民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用,规范民办学校的办学行为,规范政府的管理行为,保护举办者、民办学校和师生的合法权益,促进民办教育健康有序地发展等。该法的颁布,使民办教育逐步走上了规范发展之路。我省民办幼儿园的发展也不例外。

一、发展现状

  (一)发展速度与规模

  1.民办幼儿园成为我省民办教育发展的主力军
  在我国民办教育的发展进程中,民办幼儿园成为我国民办教育发展的主力军。从全国范围来看,“九五”以来民办幼儿园的数量始终占全国民办教育机构总数的80%左右。江苏省也是如此。1996年,江苏民办幼儿园占全省民办教育机构(不含大学)的93.6%,2002年、2003年民办幼儿园占全省民办教育机构的88%左右(图1)。可以说民办幼儿园的发展成为全省民办教育发展的主体,并带动了全省民办教育机构的发展。

  图1  1996—2003年全省民办教育机构总数(不含大学)与全省民办幼儿园数

  图2  1996—2003年全省民办教育机构(不含大学)与全省民办幼儿园发展趋势

  2.数量稳步增长
  “九五”期末到“十五”期间江苏民办幼儿园增长极为迅速,2003年同比1996年,江苏民办幼儿园增长了近4.2倍,尤其是从2001年起,民办幼儿园进入了高速发展的时期(图2)。而全省幼儿园的总数,由于出生人口的下降、农村村小的撤并等因素,数量在逐渐萎缩,2003年同比1996年下降了63.4%。与全省各级各类幼儿园发展相比,1996年全省民办幼儿园占全省幼儿园总数的2.88%,而2003年上升到33%(图3)。从图4可以看出,全省幼儿园的总数呈下降趋势,而民办幼儿园的发展却呈上升趋势。

  图3  1996—2003年全省幼儿园数总数与全省民办幼儿园数

  图4  1996—2003年全省幼儿园与全省民办幼儿园发展趋势

  3.在园生数明显增多
  民办幼儿园的招生数、在园幼儿数逐年稳步上升(图5)。2003年与2002年相比,民办幼儿园的数量略有下降,但招生数依然稳步上升,表明了人们对民办幼儿园的需求状况,说明民办幼儿园存在着潜在的市场。

  图5  1995—2003年全省民办幼儿园在园幼儿数和招生数

  (二)办园方式和区域特征

  1.办园方式
  所谓“民办幼儿园”,是与公办幼儿园相对的一个概念,也称为“社会力量办园”。在《中国教育百科全书》中,“社会力量办学”是指具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体以及经国家批准的公民个人办学者举办的学校。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第一章总则第二条:“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。”根据《民办教育促进法》的精神,对我省民办幼儿园的考察,目前我省民办幼儿园的办园方式呈现多样化态势。主要有3种形式:(1)社会团体、公民个人或外商投资,面向社会兴办幼儿园。此类情况主要出现在经济较发达地区,这类民办幼儿园规模大,档次高,设施齐全,管理规范,适合于较高层次的教育消费需求。(2)通过改制将公办幼儿园的产权进行全部或部分转让,使其成为民办幼儿园。目前农村中不少乡镇中心幼儿园采取了这种改制办法,这类民办幼儿园拥有现成的教学设施,师资大多也是原班人马,他们熟悉幼教工作,能够使幼儿园工作平稳过渡,有不少仍发挥着中心园的示范和辐射作用。(3)公民个人利用住房、地域、生源等有利条件,依法申办家庭式幼儿园(班)。举办者自聘园长和教师,添置一定的教学设备与玩具,这类幼儿园(班)规模小,收费低,管理到位,再加上就近招收幼儿,方便了家长,尤其受到农民和城镇职工的欢迎。
  据调查,现阶段我省民办幼儿园的办园方式主要有以下几种。

江苏省民办幼儿园类别

类别
经费
园舍
企业、部门办 幼儿园自筹自支 大部分由企业、部门提供
街道、乡(镇)村办 幼儿园自筹自支 街道、乡(镇)村提供住宅新区配套设施
个体、企业(部门联办) 个人承包,每年向企业(部门)上缴一定金额 企业提供或租赁
个体或个体合股办 个体、两个或两个以上个体联合出资,收支自负 合股建或租赁
公办转制 幼儿园自筹自支 购买或租赁原公办幼儿园房舍
外资办 外资投资 合股建或租赁

   2.区域特征
  我省民办幼儿园大部分分布在农村。以2003年为例,农村民办幼儿园的数量占全省民办幼儿园数量的73.5%,城市和县镇分别占12.2%和14.2%(图6)。可见,民办幼儿园的市场在农村。农村民办幼儿教育的发展在整个民办幼儿园的发展中起着举足轻重的作用。而农村民办幼儿园的发展困难和矛盾重重,存在许多亟待解决的问题。

  图6 2004年江苏省民办幼儿园区域分布

  (三)经费来源和办学条件

  1.经费来源

  我省民办幼儿园的办学经费来源多种多样,主要包括:举办者投入、幼儿家长交纳的保育费、幼儿家长交纳的赞助费、银行贷款、社会捐助等。 

  2.办园条件
  从办园规模和办园条件上看,城市民办幼儿园要远远高于农村民办幼儿园。有些城市外资投资或小区新建的幼儿园办园条件较好,有的甚至高于当地的公办园条件。而大部分个人举办的幼儿园设备简陋,教玩具贫乏,属于家庭作坊式的,办园条件较差。

  (四)收费标准和收费方式

  1.收费标准
  目前江苏民办幼儿园的收费核定有两种形式,一种是按幼儿园等级收取保育费,还有一种是由当地物价部门对幼儿园进行成本核算进行收费。由于全省经济发展水平、社会文化背景的差异,各地民办幼儿园的收费标准不一。也有部分幼儿园不按收费标准收费,价格由自己定。
  2.收费方式
  民办幼儿园的收费方式也有几种形式。有的幼儿园实施“一费制”,每学期一次收费,不再收取其他费用。有的采取“赞助费+保育费”的形式,家长在交纳保育费的同时,还需一次性地交纳一笔赞助费。

  (五)教师状况

  1.教师来源
  民办幼儿园的教师主要来自:(1)公办幼儿园辞职教师;(2)离退休教师;(3)幼教专业的新毕业的学生;(4)其他非幼教专业的人员。一般情况下,在城镇,离退休教师和公办幼儿园辞职教师担任着幼儿园园长或骨干教师的角色;而大部分非幼教专业的人员在农村担任幼儿园教师。
  2.教师数量
  我省民办幼儿园的教职工数逐年递增。1996年至2003年,教职工总数增加了约5.9倍,专职教师增加了约4.9倍。1996年专职教师占教职工总数的81.5%,且比例逐年下降,到2003年为68.3%(图7)。

  图71996—2003年全省民办幼儿园教职工数和专职教师数

二、存在的问题

  尽管近几年我省民办幼儿园在数量上和规模上得到了长足的发展,但只是发展的初级阶段,发展极不平衡,还面临着许多问题和困难。

  (一)发展的外部环境问题

  1.认识不统一
  民办幼儿园虽然发展迅速,但在思想观念上存在对其性质认识不清的状况。如,把它单纯地看成是对政府财力不足的暂时补充,没有看到它与公办园同样的作用,对其没有长远的管理策略。再如,有人把它作为新的投资热点,用以完成资本的原始积累,忽视教育的内涵,不以教育为宗旨。又如,有些人认为办教育是个人行为,以个人意志而不是以国家意志确定教育模式,企图摆脱教育行政部门对其的管理。而有些地区的民办幼儿园没有纳入教育行政部门管理之列。这些情况导致目前对民办幼儿园认识不清,管理关系不顺,各地区民办幼儿园的发展不平衡。
  另一方面,社会上同时也存在对民办幼儿园的不公正的看法,将民办幼儿园与不规范办园划等号,影响了优质民办幼儿园的健康发展。
  2.宏观管理不到位
  尽管《民办教育促进法》颁布已经二年了,民办教育机构的发展走上了法制办学的轨道,尽管民办幼儿园是民办教育的主体,但民办幼儿园仍是民办教育的弱势群体,还没有得到政府各管理部门足够的重视。缺乏完整的配套法规和相应的管理机构。据对部分民办幼儿园的调查访谈,对民办幼儿园的管理存在着多头管理的局面,有的地区直接管理部门有十个之多。
  《民办教育促进法》颁布以后,省内各级管理部门相继成立了社会力量办学办公室,专门负责民办教育机构的审办、登记、注册等管理工作。而对民办幼儿园的定级、年度审核由基础教育处(科)具体负责。审批权与监督权分离,不利于对民办幼儿园的监督管理,不利于民办幼儿园的规范发展。
  此外,法制观念有待进一步强化。目前不少地方的民办幼儿园有两种倾向:一方面举办者不履行任何审批手续,擅自办学和招生,是没有许可证的黑班,尤其在农村,办园规模小、教学设施差。或者先办学、后报批,弄个“既成事实”,让有关部门“不批也得批”,严重违背了国家的有关法律法规;另一方面,不少地方的幼儿园改制后,同时承诺了在一定范围内“不再新办幼儿园”等条件,影响了平等竞争,引发了许多矛盾。
  此外,办园者的素质也是参差不齐,有的园长本身没有从事幼儿教育的经验,从其他职业“半路出家”,而教师的水平更是良莠不齐。有的是私自请来没有执业资格的教师,有的仅学过两三年英语、钢琴就来教学,其教学质量根本无法保证。

  (二)内部管理与自身发展问题

  1.管理机制有待改善
  管理工作有待进一步规范。主要存在着以下问题:一是管理主体不明确,在许多民办幼儿园(班),园长往往被举办者所取代,或者只是空设其位,徒有虚名。二是管理制度不健全,缺少系统的教育教学规章和必要的监督制度。三是教学管理不规范,往往有“托儿所”或“小学化”教学倾向。四是经费管理不严格,收费随意性大,财务、会计制度不健全,各类人员的工资福利得不到有效保障,教育积累“只能用于增加教育投入和改善办学条件”也得不到执行。
  2.教师的专业素质与福利待遇有待提高
  教师队伍素质有待进一步提高。目前一些民办幼儿园低薪聘请经验匮乏或非专业教师,有的公办幼儿园被转制后,办园者为了降低成本,解聘了一些高职称、高薪水的资深教师。有的幼儿园尤其是农村民办幼儿园往往是举办者一人说了算,他们有的对党和国家的政策法规和幼教工作的基本规律知之甚少,很难把握办园的指导思想和方向目标;教师水平达不到规定学历要求,无专业特长,有些幼儿园没有专业保育人员,保教质量得不到保证。
  教师的福利待遇得不到保证。有一些民办幼儿园不按时兑现教师的工资,不给教师缴纳社会、医疗、失业、保障金。另一方面,由于民办幼儿园教师收入不稳定,不能吸引有幼儿教育文凭的或受过专业训练的教师加入到民办教师队伍中来,因此造成优秀教师的只出不进,师资队伍流动性大,“跳槽”现象严重。有的正规幼师毕业生面对低待遇,甚至宁愿转行。由此造成幼儿教师素质低下,缺乏必要的专业训练。这些致使民办幼儿园丧失了与公办幼儿园竞争的能力,进入了发展教育的死胡同。
  3.学前教育的理念有待更新
  无论是公办幼儿园或是民办幼儿园都必须按照《幼儿园教育指导纲要(试行的)》的精神,遵循幼儿身心发展特点和规律实施教育,促进幼儿身心和谐健康的发展。目前,江苏有的民办园尤其是乡镇民办幼儿园为了提高收费标准,或一味迎合家长的需求,把应试教育作为立园之本,举办各种各样的兴趣班、特色班、实验班,幼儿园的课程设置混乱,不仅违反了国家的规定和违背了教育规律,还误导了家长。
  4.办学条件有待进一步改进。
  农村及城镇举办的家庭式幼儿园(班),大多设施简陋,教室面积、采光等达不到规定要求,幼儿室外活动场地小,安全、卫生设施不到位,影响了教育活动的正常开展和幼儿的身心健康。
  有部分民办幼儿园为了赢利,长时间不投入教玩具及维修设备,幼儿的活动材料匮乏,设备陈旧,有的存在安全隐患。

三、对策与思路

  为了让民办幼儿园走上健康发展之路,规范办园是关键。规范办园包括办园条件规范化、收费规范化、保教质量规范化、教师配置及福利待遇规范化、幼儿园内部管理规范化。而实现规范化发展之路的关键是管理体系和管理制度的完善。我省今年7月出台了学前教育机构登记注册制度。凡招收0—6岁婴幼儿的各类学前教育机构,均应进行登记注册。对不符合条件的,将暂缓登记,限期整改,待符合条件后再予以登记注册,暂缓登记期间停止招生;经限期整改仍不符合规定条件的,由登记注册机关责令其停办。凡不符合规定条件、未经登记注册擅自办园的,由负责登记注册的机关视情节轻重给予停止招生、停止办园等行政处罚。我省同时还出台了对幼儿园、托儿所办学条件的要求。这些为规范幼儿园的发展尤其是民办幼儿园的发展创设了良好的外部环境。
  我省民办幼儿园的发展还处在提高质量、强化内部管理、塑造品牌、树立信誉的阶段,真正形成一个民办教育与公办教育共同发展的格局还有一段很长的路要走,还需要付出很大的努力。为推进民办幼儿园的规范化、优质化、可持续性的发展,我们应以科学发展观为指导思想,审视民办幼儿园的发展问题,采取可行的策略,使民办幼儿园的发展质量更上一个台阶。

  (一)健全政策法规,加强宏观管理

  首先,各级教育行政部门要采取多种形式宣传国家和省市《社会力量办学条件》等方针政策,宣传学前教育机构的权利和义务以及办学先进典型。对民办幼儿园机构既要积极鼓励、大力支持,又要正确引导、加强管理,形成一个全社会都来关心、扶持民办幼儿园事业发展的良好氛围。政府要明确管理职能,实施分层管理。国家:制定有关的法律、法规、政策,确定民办幼儿园发展方向、方针。省市:编制发展规划,制定地方性法规,审批幼儿园主办权。区县:确定区发展规划,审核幼儿园主办权,给予支持与督导和宏观管理。园所:把握正确的办园方向,管理幼儿园教育、保育、人事、财务。
  其次,各地政府和教育行政部门要加强领导,严格管理,依法治教。要理顺学前教育内部管理体制,将民办幼儿园管理纳入日程,摆上位置,要确定专人管理此项工作。如在园长的任命及教养员的聘用上,各级教育行政部门应进行一定的质量把关。要对民办幼儿园的教育质量进行定期或不定期的检查与评比,建立一定的奖惩制度。应健全教研活动,加强民办园与公办园及示范性幼儿园之间的业务沟通,采用观摩课、参观、开放日等教研活动促进民办园教养水平的提高。坚持以鼓励社会力量多渠道筹资办学的原则,对不符合办学条件限期整改还达不到要求的要按《条例》要求,坚决予以取缔。对那些社会责任感强且在某些方面具有优势的办学者,应予以扶植和支持。
  另外,非义务教育阶段的农村民办幼儿园的发展是值得关注的问题。农村民办幼儿园极大程度地填补了我国农村学前教育的缺陷。但是,农村学前教育的师资力量和设备都非常的薄弱,而农村民办幼儿园是农村教育体系乃至国民教育体系中的必不可少的组成部分,在法律上,它应与公办教育处于平等的地位,基层人民政府应把它纳入地方教育事业发展的整体规划之中,并依法保护其合法权益。地方政府和教育主管部门要进一步解放思想,更新观念,根据本地经济、文化发展的实际以及群众生产、生活的要求,拿出发展民办教育的规划,为农村民办幼儿教育创造宽松的环境。
  对民办幼儿园的管理,还应针对民办幼儿园的不同特点,有的放矢地采取措施。如,对于企事业单位的公办转制幼儿园,教育部门应出台相应的规范转制行为的指导意见,防止国有资产流失,保证幼儿园教师的权益,确保改制后的保教质量;对于城市建设中新开办的小区配套幼儿园,政府有关部门也应提出指导意见,使新增的民办幼儿园办园有法可依,接受教育部门的指导;对于广大的农村幼儿园,政府部门应予以关注,采取扶持的政策,保证农村民办幼儿园的发展空间。

  (三)完善评估条例,规范收费制度

  针对经费管理不严格,收费随意性大的情况,政府要出台和完善对民办幼儿园机构的评估的条件和标准,按质论价。南通市已经颁布了《民办幼儿园督导评估方案(试行)》,从依法办园、办园条件、园务管理、保教工作、保教质量等几个方面对民办幼儿园进行评估。这将有助于民办幼儿园的积极发展。
  各级教育部门应与物价部门配合,制定出有效的管理措施,纠正收费名目繁多、管理混乱的状况,使民办教育走上良性循环的发展道路。
  另一方面,有关部门应对民办幼儿园给予一定的扶植与支持,采取一些优惠政策。在收费问题上,政府应适当放宽政策,不能采取“一刀切”的方法,应允许民办幼儿园在家长能够承担的基础上,在保证教育质量的前提下,适当收取一些赞助费,用于改善办园条件。如广州市自2004年1月起放宽对民办教育收费的管理,民办教育机构的学前教育等非学历教育收费,不再需要审批,实行备案制度,收费多少由学校说了算。
  最后,也可以鼓励社会各界人士捐资和提供赞助,尤其是农村,帮助他们得到经济上的支持和帮助。甚至可用类似“希望工程”一样的形式向社会各界集资募捐,所得款项可再由教育部门分配给民办幼儿园用于改善办园条件。

  (三)稳定教师队伍,提高教师素质

  针对民办幼儿园存在师资水平较低、教师队伍不稳定的问题,各级教育行政部门应首先保障非公办教师待遇。各地应积极与劳动保障部门协调,制定相应政策,保证民办幼儿教师参加社会劳动保险。这对稳定队伍、提高教师水平、促进幼教事业发展意义重大。
  各级教育行政部门要加强师资队伍培训,实行持证上岗。应给民办园教师的业务进修拓宽路子,创造条件,在业务进修的名额上及经费上给予一定的照顾,建立系统的幼教培训网络,通过培训,提高教师的职业道德水平、教育理论素养及管理能力,对经考核合格的发给岗位培训合格证书,实行持证上岗,这样无疑对提高民办幼儿园的保教质量和管理水平将起到巨大的推动作用。

  〔注〕:本文数据来源:《江苏省教育事业统计资料汇编》(江苏省教育厅)。