江苏省义务教育均衡发展研究报告
*

江苏省教育科学研究院 杨九俊

( 2005 年 9 月)

* 该研究报告系胡瑞文教授为首席专家的教育部专项研究课题《义务教育均衡发展现状与政策》研究的分报告。课题组负责人:杨九俊;课题组主要成员:彭钢、王一军、张廷亮、王军、尤敬党、束朋芳。有关校际差距的数据由连云港市教科所和南京市玄武区教科所提供。

  摘 要:江苏省义务教育发展同经济发展一样由南到北呈现出明显的梯度状态,在区域之间、城乡之间、校际之间以及不同人群之间存在着突出的发展不均衡问题。本报告在大量调查的基础上对我省义务教育均衡发展的现状进行了系统分析,全面回顾了我省各级政府在推进义务教育均衡发展方面的措施和成效,在此基础上进一步明晰了未来我省义务教育均衡发展应秉持的理念,并提出了具体的政策建议。

  关键词:义务教育 均衡发展 非均衡发展 政府责任 政策建议

目的与方法

  上世纪末,我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标,从根本上保障了广大儿童少年接受义务教育的权益。但由于我国仍处于社会主义初级阶段,各地经济社会发展不平衡,城乡二元结构矛盾突出,尽管近年来各地义务教育都有了新的发展,但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在,不同人群之间受教育的机会还存在显著差异,在一些地方和有些方面还有扩大的趋势,成为义务教育发展中需要高度关注的问题。以 “ 三个代表 ” 重要思想和科学发展观为指导,从最广大的人民群众的利益出发,把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来,有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头,积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件,逐步实现义务教育的均衡发展,深入实施素质教育,全面提高义务教育质量,是当前我国基础教育面临的重要课题。为此,教育部组织专家力量,对我国基础教育的现状展开了全面系统的调查研究,上海市教育科学研究院与江苏省教育科学研究院共同承担了“义务教育均衡发展现状与政策研究”任务,本研究报告就是这一专题研究成果的一部分。

  本报告以江苏省作为案例,具体考察和分析一个拥有 7,400 万人口,内部发展差异很大省份的义务教育均衡发展问题。江苏地处我国东部沿海,是我国经济较为发达的地区之一。 2004 年江苏全省 GDP 为 15512 亿元,人均 GDP 达到 2,500 美元, 经济、社会发展水平达到了一个新的历史阶段。在经济社会快速发展的同时,江苏省全面实施“科教兴省”战略和“人才强省”战略,各级各类教育事业全面快速发展,九年义务教育的普及不断巩固提高,高中阶段入学率达到 84.9% ,高等教育毛入学率达到 29% ,位于全国前列。对江苏省义务教育均衡发展的现状展开系统研究,将有利于总结现阶段我国义务教育均衡发展的经验,有利于研究新的历史时期义务教育发展中所出现的新矛盾和新问题,对我国进一步推进义务教育均衡发展具有一定的理论价值和鲜明的实践意义。

  本专题研究主要围绕政府关于义务教育均衡发展的政策措施、中小学办学条件及其标准、教师资源配置的政策措施、重点学校、示范学校与一般学校均衡发展的举措、义务教育办学体制与投资体制等五方面内容展开。研究思路上主要是从现状与问题入手,全面审视江苏省义务教育发展中不均衡的现象和问题,回顾近年来江苏省针对这些问题已经采取的对策与措施,以及取得的进展,并客观分析义务教育均衡发展所面临的新矛盾和新问题,在此基础上探讨进一步推进义务教育均衡发展应确立的理念,并提出相应的政策建议。按照这一线索,本报告的基本结构分为“现状与问题”、“措施与成效”、“理念与对策”三个部分。

  在研究过程中,我们主要采用了文献分析、调查研究、个案研究的方法。所掌握的文献资料主要有三类,一是近年来有关江苏省教育事业发展的年度报告、统计年鉴,二是江苏省下发的各种文件、教育工作会议报告及相关的专题调研报告,三是国内外有关义务教育均衡发展的研究资料。为了真实反映江苏省义务教育均衡发展情况,江苏省教育科学研究院在 8 月底专门下发了《关于征集义务教育均衡发展调研材料的通知》,要求各市围绕义务教育均衡发展研究的有关内容成立调研小组,进行专项调研,上报调研报告。对南京市“教师资源配置及教师流动政策”、徐州市“无差别教育的实践探索”、扬州市“初中教育的均衡发展”以及姜堰市“化解学校债务的经验”进行了个案分析。同时,围绕义务教育均衡发展研究的五个专题形成了四个专题研究报告。整个研究也因此分为文献资料分析、专题调研及综合研究三个阶段,历时一个半月。

现状与问题

  江苏的经济社会发展由南到北呈现非常明显的梯度状态,相应地江苏教育的发展也呈由南到北非常明显的梯度状态。近年来,尽管江苏省在义务教育均衡发展方面做了大量的工作,也取得了明显的成效,但问题依然非常突出。

  一、义务教育非均衡发展的现状与问题

  根据现有的研究分类和范畴,义务教育的非均衡发展,主要用“区域差异”、“城乡差异”、“校际差异”和“人群差异”来描述,我们沿用这样的范畴来描述江苏义务教育均衡发展的现状与问题。

  1 、义务教育发展的区域差异。

  江苏省共辖 13 个大市,由南至北划分为苏南、苏中、苏北三个区域。根据最新划分,苏南由南京、镇江、苏州、无锡、常州五市组成,人口约 2200 多万,面积约 28 , 000 平方公里;苏中由南通、扬州、泰州三市组成,人口约 1700 多万,面积约 20 , 400 平方公里;苏北由徐州、盐城、淮安、宿迁三市组成,人口约 3200 多万,面积约 52 , 000 多平方公里,占江苏总面积的一半以上。

  江苏义务教育发展的区域差异,最为直观地表现在苏南、苏中、苏北三个区域教育事业发展的水平上。从 2003-2004 年的教育事业发展统计数据,我们可以发现,江苏分区域一级教育毛入学率,苏南、苏中、苏北差异不大。见表 3 。

表 1 2003~2004年江苏省分区域一级教育毛入学率

2003

2004

在校生数(万人)

适龄人口数(万人)

毛入学率(%)

在校生数(万人)

适龄人口数(万人)

毛入学率(%)

江苏省

579.39

534.10

108.48

528.21

487.63

108.32

苏南

150.94

146.22

103.23

143.82

136.90

105.05

苏中

115.75

117.47

98.54

107.60

109.61

98.17

苏北

312.70

270.41

115.64

276.79

241.11

114.80

  江苏分区域二级教育毛入学率差异明显,呈现明显的南北梯度差异,苏南与苏中相差约十个百分点,与苏北相差近二十个百分点。见表 4 。

表 2 2003~2004年江苏省分区域二级教育毛入学率

2003

2004

在校生数(万人)

适龄人口数(万人)

毛入学率(%)

在校生数(万人)

适龄人口数(万人)

毛入学率(%)

江苏省

568.65

765.30

74.30

596.04

781.17

76.30

苏南

174.27

190.48

91.49

178.64

196.29

91.01

苏中

121.51

146.64

82.86

125.54

152.60

82.27

苏北

272.88

428.19

63.73

291.86

432.29

67.51

  江苏分区域初中阶段教育的毛入学率已经开始出现差异,主要是苏南与苏北的差异,苏中与苏南基本无差异。见表 5 。

表 3 2003~2004年江苏省分区域初中阶段教育毛入学率

2003

2004

在校生数(万人)

适龄人口数(万人)

毛入学率(%)

在校生数(万人)

适龄人口数(万人)

毛入学率(%)

江苏省

370.35

424.62

87.22

367.78

405.03

90.80

苏南

101.18

104.10

97.20

95.35

98.94

96.37

苏中

77.41

82.07

94.32

74.73

79.22

94.33

苏北

191.77

238.45

80.42

197.70

226.87

87.14

  江苏分区域高中阶段教育的毛入学率差异明显,苏南、苏中、苏北三个区域之间均相差二十个百分点左右。见表 6 。

表 4 2004年江苏省分区域高中阶段教育毛入学率

在校生数

合计

适龄

人口

毛入学率

%

普通

高中

普通

中专

成人

中专

职业

高中

技工

学校

其他

机构

江苏省

137.35

35.88

5.39

29.26

17.13

20.38

245.39

376.14

65.24

苏南

44.15

16.43

3.01

8.27

8.75

11.45

92.04

97.35

94.55

苏中

32.06

6.03

0.62

7.80

3.09

4.29

53.90

73.37

73.46

苏北

61.14

13.42

1.76

13.20

5.30

4.64

99.45

205.42

48.42

  2、义务教育发展的城乡差异。

  在我国经济社会的二元结构中,城乡之间教育发展水平的差异由来已久。近年来伴随着城镇化进程的加快,农村义务教育发展更为明显地滞后于城市义务教育的发展,城乡之间教育发展水平差距越来越大。从江苏的情况来看,突出表现在以下几个方面:

  一是城乡教育差异向“两极化”方向发展。 近年来,虽然全省努力推进义务教育均衡发展,但城乡教育的差距仍然没能有效缩小,并开始出现“两极化”的趋势。城镇、县城的教育和学校办得越来越好,农村教育则越来越艰难。城乡差异是区域差异的另一种表现形式。江苏苏南、苏中、苏北的教育差异,从根本上说,是苏南农村、苏中农村、苏北农村教育的差异,苏南、苏中、苏北的城镇和县城教育差异并不明显。

  随着江苏加大推进城镇化进程,城镇化水平不断提高,农村办得较好的中小学不断向乡镇和县城集中,好的中小学在乡镇和县城的集中度越来越高;与乡镇和县城的扩张相伴随,与城乡一体化和新区建设相伴随,新建学校基本上在比较发达的乡镇和县城,新建学校教育投入水平较高,办学条件较好,师资水平也较高;随着中小学布局结构的调整,每个乡镇保留一所左右的中心小学,一般建在乡镇,大规模的村小撤并后,乡镇以下的村小和教学点,一般 规模很小,办学条件较差。

  据统计,江苏苏北农村小学和初中生均预算内教育事业费均低于全国平均水平,仅为苏南的 1 / 2 。苏北农村初中、小学生均预算内公用经费仅为苏南的 1 / 6 。苏北农村初中生均固定资产总值、生均专用设备分别为 1641 元、 137 元,仅为苏南 (4559 元、 683 元 )1 / 3 和 l / 5 ;苏北农村小学生均固定资产总值、生均专用设备分别为 1367 元、 99 元,仅为苏南 (4517 元、 610 元 ) 的 1 / 3 和 1 / 6 。相当一批农村中小学债务沉重,长期负债运营,不少农村地区的学校处于艰难维持的境地。

  根据 2003 年 11 月江苏全省农村中小学教师工资月报表测算,苏北农村中小学教师的月平均收入 860 元 ( 宿迁市为 767 元 ) ,仅为苏南 1365 元 ( 无锡市为 1629 元 ) 的 63 %,宿迁市只有无锡市的 47 %。主要的差别是在省及地方津补贴发放水平上,苏北发放省津补贴仅 40 %,而苏南不仅全额发放,还发放市、县津贴、补贴。据江苏省政府教育督导团对 20 个县、区的专项督查,有 16 个县区存在挪用学杂费现象,其中最为严重的泗阳县挪用部分占到杂 费的 79% ,东海县达 72% 。宝应县 2003 年义务教育阶段杂费被调用 56 %,其中曹甸镇更高达 63 %;高邮市 2003 年义务教育杂费也被调用 47.7 %,用于发放中小学教师工资;江都市杂费等预算外收入被财政部门调控了 1207 万元用于发放教职工地方津贴、补贴。沭阳县近几年甚至还挪用学生书籍代办费 3200 万元,用于发放教师工资,造成书本费拖欠。这种状况自然导致苏北和苏中农村地区的学校普遍达不到省里规定的办学标准,出现令人触目惊心的教育贫困现象。

  二是农村教师流失严重。 由于工资待遇低、工作环境差,农村学校得不到应有的重视,造成农村教师的大量流失。近两年,苏中、苏北各市流失优秀教师均在千名以上,有的一个县就高达 300-500 名。教师流失的方向主要是苏南和大中城市,本市范围的流动则主要是当地的民办学校,农村教师向城镇跑,城镇教师向县城、市区跑,初、高中教师的流失尤甚。随着户籍制度的逐步放开,师范院校毕业的优秀农村学生,毕业后很少回乡就业,大多数进入县城以上的单位和学校。

  农村教师的流失,主要是农村优秀教师的流失,结果是使优秀教师高度集中在县城以上的学校,高度集中在经济发达地区,使教师资源配置严重失衡。近几年,镇江市 5 名省特级教师、市学科带头人去了北京、上海等地。苏州市全市有在职省特级教师 122 名,占到全省 1/5 以上。大批来自苏北的校长、教师涌入南京的中学,形成了独特的 “ 苏北军团 ” 。在南京的各个区中,以玄武区引进的苏北校长最多,其又以十三中和九中最多。有人形容:每当该区开校长会,五花八门的苏北方言便不绝于耳。据南京市玄武区教育局副局长李正云说,近几年,玄武区引进了不少苏北的校长,校长又引进了不少苏北的教师,加起来有近百名,他们都是当地的骨干教师,来到南京后也大多是学校各学科的骨干力量。现在不少老师都在南京买了住房,还把妻子和孩子带到南京来。

  农村教师的流失,导致农村中小学师资队伍年龄结构老化,教育教学水平和质量难以保证。建湖县是苏北少数几个非贫困县和非财政转移支付县,但就是这样的县,农村小学教师年龄偏大,学历偏低,知识老化,精力不足的现象仍然比较突出。据统计,在这个县的农村小学教师、民办教师平均年龄接近 50 岁,有相当一部分教师原是由代课教师和民办教师转正而来的。有一所教育质量很好的乡镇中心小学,几年内有五位有经验、年富力强的正副校长全部流向县城小学,同时优秀教师也走了几十人。农村初中教师队伍问题更加突出,数量不足、结构不合理、缺少骨干教师甚至合格教师,教学水平高的教师被拔到高中任教,部分农村小学教师被拔到初中任教,他们缺乏初中教学实际经验,专业培训不足,难以胜任,对进一步发展初中教育形成严重制约。如果农村中小学教师流失继续下去,农村义务教育就将面临渐成“空巢”或“空心”的危险。

  三是农村学生流失难以控制。 控制农村中小学学生辍学,一直是经济欠发达地区义务教育工作的重点和难点。农村中小学生辍学,与经济发展水平紧密相关,与计划生育水平紧密相关,也与教育发展水平紧密相关。

  近年来,江苏农村中小学生辍学控制工作不断加强,但农村中小学生的辍学数量仍然不断反复。 2000 年,江苏全省小学毕业生 114.78 万人,初中招生 111.51 万人,未升学者 3.27 万人; 2001 年,江苏全省小学毕业 124.37 万人,初中招生 121.75 万人,未升学者 2.62 万人; 2002 年小学毕业 131.3 万人,初中招生 129 万人,未升学者 2.3 万人; 2003 年小学毕业 130.03 万人,初中招生 128.3 万人,未升学者 1.73 万人。据南京大学社会学系张玉林调查显示:江苏的辍学现象在小学阶段并没有完全杜绝,而在初中阶段则较为严重。如果按照九年义务教育完成率来看,江苏达不到 90% ,在苏北农村地区则更低。

  与农村中小学生辍学现象相反,苏北地区小学升初中、初中升高中则出现优秀学生外流的现象。与教师流动方向完全一致,苏北地区的部分优秀学生从乡镇向县城、从县城向大中城市流动,从条件较差的学校向苏中、苏南的好学校流动。这样一种流动完全超越行政区域和范围,直接影响了本地教育的发展,学校教育教学水平的提高。以至于相当一部分苏北县区教育局长感叹,教育的落后与贫困,不仅教师留不住,连学生也留不住。

  3、义务教育阶段的校际差异。

  义务教育阶段的校际差距主要表现在教育经费、办学条件和师资水平等方面。我们选择南京市玄武区和连云港市连云区进行了全口径统计分析,就教育经费而言,主要从生均事业费、生均预算内事业费、生均公用经费以及生均预算内公用经费进行了比较。

表 5 玄武区2004年义务教育生均事业费校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

逸仙小学

8446

13 中

8037

同仁小学

7750

54 中

7829

珠江路小学

7349

9 中

6704

小营小学

6915

梅园中学

6678

洪武北路小学

6582

理工附中

6498

后五名的学校

月苑小学

2743

紫东初中

4060

红山小学

2834

人民中学

5217

仙鹤门小学

2870

34 中

5870

锁金一小

3145

锁金中学

6218

樱花小学

3234

13 中分校

6404

表 6 连云区2004年义务教育生均事业费校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

洞山小学

6652

海滨中学

8617

连岛小学

4809

连云中学

3382

陶庵小学

4216

板桥中学

3129

西墅小学

3921

西苑中学

2692

平山小学

3616

东港中学

2222

后五名的学校

院前小学

1590

墟沟小学

1903

东港小学

2073

徐圩小学

2111

白果树小学

2405

  从生均事业费来看,两个区校际间都存在着明显的差距。玄武区和连云区小学间的差距都较大,前五名学校的生均事业费接近后五名学校生均事业费的三倍。玄武区中学间的差距相对小一些,但第一名的学校仍然是最后一名学校的两倍。连云区中学间的差距较大,第一名的学校是最后一名学校的四倍。

表 7 玄武区2004年生均预算内教育事业费校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

珠江路小学

6648

54 中

5678

同仁小学

6356

34 中

4919

逸仙小学

6217

13 中

4513

洪武北路小学

5666

梅园中学

4232

中央路小学

4434

理工附中

4212

后五名的学校

月苑小学

2080

紫东初中

2837

仙鹤门小学

2474

孝陵卫初中

2914

锁金一小

2595

锁金中学

3006

北京东路小学

2714

13 中分校

3113

樱花小学

2946

人民中学

3329

表 8 连云区2004年生均预算内教育事业费校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

洞山小学

6090

海滨中学

8318

连岛小学

4374

连云中学

2899

陶庵小学

4014

板桥中学

2668

西墅小学

3440

西苑中学

2198

五圩小学

3398

东港中学

1860

后五名的学校

院前小学

1339

墟沟小学

1565

东港小学

1738

云山小学

1781

南巷小学

2074

  从这两个表可以提出生均教育事业费的校际差异主要是教育经费分配不合理造成的。在连云区这种情况更为突出。说明经济欠发达地区校际不均衡的状况尤为严重。

表 9 玄武区2004年生均公用经费的校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

小营小学

1404

13 中

1657

长江路小学

1326

9 中

1644

北京东路小学

1416

54 中

1466

珠江路小学

1129

锁金中学

1226

同仁小学

1116

理工附中

1181

后五名的学校

仙鹤门小学

195

人民中学

483

成贤街小学

342

孝陵卫初中

490

锁金二小

356

梅园中学

697

红山小学

363

34 中

1002

昆仑路小学

364

13 中分校

1106

表 10 连云区2004年生均公用经费的校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

连岛小学

333

海滨中学

427

洞山小学

312

板桥中学

312

五圩小学

269

连云中学

309

西墅小学

263

西苑中学

309

平山小学

247

东港中学

290

后五名的学校

碱厂小学

193

院前小学

197

云山小学

203

东港小学

204

白果树小学

208

  生均公用经费的差异情况与生均事业经费的差异情况基本相当。在玄武区生均公用经费的差异较大,这与学校的经济状况有着直接的关系。

表 11 玄武区2004年生均预算内公用经费的校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

南师附小

965

13 中

2037

珠江路小学

954

梅园中学

1381

北京东路小学

789

34 中

1037

海英小学

733

人民中学

906

樱花小学

666

9 中

848

后五名的学校

仙鹤门小学

266

紫东初中

323

成贤街小学

266

孝陵卫初中

360

锁金二小

266

锁金中学

491

红山小学

266

54 中

543

昆仑路小学

266

13 中分校

602

表 12 连云区2004年生均预算内公用经费的校际比较

小学(元)

初中(元)

前五名的学校

连岛小学

145

海滨中学

197

洞山小学

137

板桥中学

79

西墅小学

109

西苑中学

79

东山小学

104

连云中学

78

五圩小学

103

东港中学

60

后五名的学校

院前小学

43

碱厂小学

47

墟沟小学

48

东港小学

50

白果树小学

54

  生均公用经费的差异同样主要是计划分配不均衡造成的。这在玄武区显得更为明显。

  由于教育经费分配的不均衡,直接影响到学校办学条件,这从生均仪器设备、生均计算机的数量以及生均图书占有量等可以看出。

表 13 玄武区2004年小学和初中生均仪器设备值

小学 192.8 元

初中 249.1 元

前 5 名:

北京东路小学

316 . 67

13 中

423.16

南师附小

309 . 56

9 中

417.69

长江路小学

303 . 78

13 中分校

396.14

中央路小学

267 . 45

54 中

348.27

成贤街小学

257 . 93

梅园中学

331.31

后 5 名:

仙鹤门小学

107 . 37

紫东初中

167.35

紫东小学

113 . 31

林大附中

170.24

海英小学

136 . 78

农大附中

171.98

昆仑路小学

138 . 86

农大附中

173.53

红山小学

140 . 12

理工附中

190.79

表 14 玄武区2004年计算机数量的校际差距(人数/台)

小学 8.2/1

初中 9.1/1

前 5 名:

北京东路小学

6.3/1

13 中分校

6.2/1

南师附小

6.9/1

9 中

7.3/1

长江路小学

7.1/1

13 中

7.5/1

逸仙小学

7.3/1

54 中

7.8/1

珠江路小学

8.0/1

梅园中学

8.1/1

后 5 名:

仙鹤门小学

17.1/1

紫东初中

15.1/1

紫东小学

16.7/1

农大附中

13.7/1

农大附小

16.3/1

林大附中

13.4/1

理工附小

16.1/1

理工附中

11.3/1

林大附小

13.3/1

孝陵卫初中

10.8/1

表 15 玄武区2004年生均图书差距(册数)

小学 26 册

初中 29 册

前 5 名:

北京东路小学

38

梅园中学

43

南师附小

37

54 中

42

长江路小学

35

锁金中学

40

宇花小学

31

13 中

37

中央路小学

30

34 中

33

后 5 名:

仙鹤门小学

12

孝陵卫初中

19

紫东小学

15

林大附中

21

农大附小

16

理工附中

22

林大附小

18

紫东初中

23

理工附小

19

农大附中

23

表 16 连云区2004年小学和初中生均仪器设备值(元)

小学

初中

前五名的学校

临海路小学

132.9

海滨中学

1001

连岛小学

127.4

板桥中学

642

墟沟小学

82.9

西苑中学

479

东港小学

63.1

连云中学

361

高公岛小学

49.5

东港中学

193

后五名的学校

海头湾小学

18.2

板桥小学

19.1

白果树小学

38.9

徐圩小学

41.8

五圩小学

42.4

表 17 连云区2004年计算机数量的校际差距(人数/台)

小学

初中

前五名

高公岛小学

5.6 人 / 台

海滨中学

4.8 人 / 台

西墅小学

7.5 人 / 台

西苑中学

21.7 人 / 台

平山小学

8.4 人 / 台

东港中学

36.1 人 / 台

陶庵小学

8.6 人 / 台

板桥中学

36.7 人 / 台

连岛小学

10.1 人 / 台

连云中学

40 人 / 台

后五名

院前小学

41.3 人 / 台

临海路小学

30.0 人 / 台

墟沟小学

26.4 人 / 台

东港小学

26.2 人 / 台

宿城小学

25.5 人 / 台

表 18 连云区2004年生均图书的校际差距(册数)

小学

初中

前五名的学校

庙岭小学

29.5

海滨中学

31

临海路小学

25.2

板桥中学

20

碱厂小学

22.2

连云中学

18

五圩小学

19.9

西苑中学

16.4

云山小学

19.8

东港中学

15.8

后五名的学校

墟沟小学

11.8

东港小学

15.4

铁路小学

15.8

海头湾小学

16.1

院前小学

16.8

  数据表明,玄武区前五名学校的生均仪器设备值、计算机数量及图书册数都相当于后五名学校的二倍多。连云区则校际差距更大,前五名学校的生均试仪器值相当于后五名的三倍,计算机生均占有量相当于后五名的四倍。说明经济欠发达地区办学条件在校际间的差距更大。

  义务教育阶段的校际差距同样表现在师资水平上。以玄武区为例:

表 19 玄武区2004年小学专科及以上学历、初中本科及以上学历比例

小学

初中

区域平均

72.16

区域平均

63.14

前 5 名:

北京东路小学

92.71

9 中

90.32

南师附小

91.83

13 中

90.13

长江路小学

89.92

人民中学

80.29

成贤街小学

85.47

54 中

78.13

中央路小学

83.59

13 中分校

75.54

后 5 名:

仙鹤门小学

34.25

紫东初中

38.63

孝陵卫小学

47.14

孝陵卫初中

47.37

宇花小学

56.31

锁金中学

58.13

半山园小学

56.29

理工附中

60.34

锁金二小

57.36

梅园中学

63.03

表 20 玄武区2004年小学、初中市级以上骨干教师比例

小学

初中

区域平均

8.2

区域平均

9.1

前 5 名:

北京东路小学

30.32

13 中

35.6

南师附小

29.76

9 中

33.2

长江路小学

27.81

人民中学

20.1

小营小学

18.37

34 中

18.3

成贤街小学

16.54

54 中

16.7

后 5 名:

仙鹤门小学

0

紫东初中

0

紫东小学

0

孝陵卫初中

0

红山小学

2.8

玄武外校

2.3

月苑小学

3.2

锁金中学

2.9

昆仑路小学

4.7

理工附中

3.2

  可以看出,前五名学校高学历的占有率接近后五名学校的两倍,而市级以上骨干教师的比例差距更大。优质教师资源配置的不均衡现象在校际间显得更为突出。

  义务教育阶段的校际差异是我国长期以来实行非均衡化的保重点政策的产物,已成为一种客观现实和存在。然而进入新世纪后,由各方面因素的综合作用,校际差异的扩大,也出现了一些新情况和新问题。就江苏而言,主要表现在以下几个方面:

  一是传统的学校等级现象仍然严重存在。 如从学校隶属关系来看,市直属学校、区直属学校、一般学校,隶属关系不同,等级地位也不同。市直属学校一般政府投入较大,师资配备较强,办学条件好;区属学校由于经济力量相对较弱,教育投入缺口较大,办学条件较差,与市直属学校的差距越拉越大。小学阶段的市县实验小学、乡镇中心小学、一般小学或村小,其实也是一种变相的等级制,不同的等级待遇不同,地位不同,发展的条件与机遇也不同。这就反过来强化了学校之间的差异。

  二是热点学校与普通学校的校际差异增大。 义务教育阶段的所谓热点学校,是指家长择校的重点对象,包括传统形成的重点学校,目前方兴未艾的各级各类外国语学校、双语学校,名牌高中的民办初中部,以公办民营方式办学的学校等。这些学校有的是教育教学质量高,有的是学生毕业后出路较好,因而成为家长择校的热点学校。由于这些学校能够自主地面向市场,有相对灵活的运行机制,可以吸收大量的社会资金办学,因而与普通学校相比形成了办学和发展的更强优势和更好的环境。

  三是公办学校与民办学校的校际差异。 从总体上看,由于江苏基础教育阶段的公办学校,具有较强的整体实力和良好的竞争力,因此江苏基础教育阶段的民办学校生存和发展的空间较小,民办学校在江苏的生存处境比较艰难,与 公办学校无法抗衡。公办学校与民办学校相比可能会有比较漂亮的校舍和建筑,但在教育硬件软件的综合实力上,明显处于弱势。然而,在苏北公办学校比较的薄弱的地方,民办学校则发展迅速,它们充分利用家长希望子女接受优质教育的迫切需要,收取高额择校费,从而获得了较好的生存和发展的资源和条件,有相当一部分学校办学条件明显好于公办学校,扩大了义务教育阶段学校之间的差异。

  四是教师的逆向流动加大了学校差异。 如前所述, 教师的流动除了选择地区外,更重要的是选择学校,从农村学校流向城镇学校,从一般学校流动到有实力的公办学校(例如重点中学或示范初中),从较差的公办学校流向较好的民办学校。目前,经济发达地区和大中 城市的名牌学校,普遍采用全省范围内(甚至全国范围)的教师公开招聘,开出较高工资和待遇吸引各地优秀教师任教,导致城市学校、 名牌学校、条件好的学校,高学历教师、优秀教师、特级教师高度集中,形成非常明显的师资优势。

  4、接受义务教育的人群差异。

  不同的人群享受着不同的义务教育,这就是接受义务教育的人群差异。在江苏人均 GDP达到2500美元的水平上,接受义务教育的人群差异也出现了一些新的情况和问题,总体来看,主要表现在以下几个方面:

  一是特殊教育的发展水平滞后于普通教育的发展水平,残疾儿童与健全儿童在享受义务教育上存在着差异;

  二是流动人口子女所享受的教育资源落后于城市、城镇居民子女,城市、城镇流动人口子女与城市、城镇居民子女在享受义务教育上具有非常明显的差异。流动人口子女就学缺乏正常、稳定的经费来源,随着父母流动容易中断学业;公办学校教育资源紧张,难以全部解决流动人口子女接受教育;民工简易学校办学条件简陋,教学质量难有保障,部分学校存在着严重的安全隐患。

  三是不同社会阶层享受着不同的教育资源,强势社会阶层与弱势社会阶层享受义务教育具有非常明显的差异。由于城市与农村教育发展水平的差异,导致农民与居民接受着完全不同的义务教育;由于有权阶层与有钱阶层具有较强的择校能力,因而能够享受优质的义务教育,并反过来为学校提供发展的机遇和资源,从而扩大了校际差异。

  二、义务教育非均衡发展的原因分析

  导致义务教育非均衡发展的原因很复杂,并相互交织缠绕,很难梳理。我们认为主要有以下原因:

  1、省内区域经济、社会发展的不平衡。

  江苏教育发展的不均衡,既是经济社会发展不平衡的重要表现,也是经济社会发展不平衡的重要组成部分。 江苏经济社会发展呈现明显的由南到北的梯度差异,充分反映在以下国民经济和人民生活指标上。

  根据江苏省统计局 2004 年的统计公报,江苏省分市地区生产总值如下表所示:

表 21 江苏省 2004 年分市地区生产总值

分市
名称

地区生产总值 (亿元)

全 省

15512.35

南 京 市

1910.00

无 锡 市

2350.00

徐 州 市

1095.80

常 州 市

1100.61

苏 州 市

3450.00

南 通 市

1226.06

连云港市

416.36

淮 安 市

500.97

盐 城 市

871.36

扬 州 市

788.13

镇 江 市

781.16

泰 州 市

705.20

宿 迁 市

335.59

  包括南京、镇江、苏州、无锡、常州在内的苏南五市地区生产总值为 9591.77 亿元,占全省 GDP 的 61.8% ;包括南通、扬州、泰州在内的苏中三市地区生产总值为 2719.33 亿元,占全省 GDP 总量的 17.5% ;包括徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁五市在内的苏北地区生产总值为 3220.08 亿元,占全省 GDP 的 20.8% 。其中最高的苏州市与最低的宿迁市差距在十倍以上。据最近评出的全国十强县,江苏有 6 个县级市进入十强,包括昆山、江阴、张家港、常熟、武进和太仓,其中名列第一的昆山、名列第三的江阴、名列第四的张家港,人均 GDP 已超过上海,达到 8 , 000 多美元,而位于苏北地区的灌南、涟水、睢宁、响水等县,人均 GDP 还低于全国平均水平。

  根据江苏省统计局的统计,全省分市人民生活三个主要统计指标如下表所示:

表 22 江苏省 2004 年分市人民生活主要统计指标

分 市
名 称

城镇居民人均
可支配收入
(元)

农民人均
纯 收 入
(元)

在岗职工
平均工资
(元)

全  省

10482

4754

18202

南 京 市

11602

5533

26063

无 锡 市

13588

7115

22126

徐 州 市

9840

4021

15809

常 州 市

12868

6235

19985

苏 州 市

14451

7503

22510

南 通 市

10937

4929

15902

连云港市

8872

3501

12713

淮 安 市

8209

3701

12172

盐 城 市

9362

4451

11952

扬 州 市

9851

4677

15735

镇 江 市

10858

5306

17382

泰 州 市

9695

4574

13188

宿 迁 市

6378

3474

10341

  江苏省内各市在“城镇居民人均可支配收入”、“农民人均纯收入”、“在岗职工平均工资”三项主要生活指标上,均有非常明显的差异。苏中三市基本达到或个别指标稍低于全省平均水平,苏北五市全部指标均明显低于全省平均水平。最差的宿迁市与最好的苏州市相比,收入和工资差距在一半以上。

  在这样的经济社会发展差异较大的背景和条件下,江苏的教育事业发展、经费投入、办学条件、师资配置等方面出现区域和城乡差异几乎是一种必然。

  2、公共教育投入的严重不足。

  江苏教育经费的投入总体上呈逐年增长的趋势, 2004 年全省教育经费总支出为 559.23 亿元,较 2003 年 421.46 亿元增长 16.67% 。但存在的主要问题是,国家财政性教育经费占 GDP 的比例明显较低;教育经费的增长速度低于同期财政收入增长速度;中小学生均预算内公用教育经费增幅虽大,但实际费用太少;区域教育投入存在明显差异。在上述问题的共同作用下,导致全省义务教育经费投入总量不足,给义务教育的均衡发展带来困难。

表 23 教育经费“两个比例”增长情况

年份

财政支出

预算内教育经费

预算内教育经费占财政支出比例 (%)

GDP

国家财政性教育经费

国家财政性教育经费占 GDP 比例 (%)

2001 年

729.64

154.40

154.40

9514.60

179.50

1.89

2002 年

860.25

182.33

22.23

10636.30

210.96

1.98

2003 年

1029.60

200.32

20.45

12451.80

234.72

1.89

2004 年

1296.69

224.65

20.40

15512.4

279.71

1.80

  表 23 表明, 2001-2004 年,全省国家财政性教育经费占 GDP 的比例一直在低位徘徊,没有明显的提高。 2002 年增长 0.09 个百分点, 2003 年又回落到 2001 年的水平 1.89% , 2004 年又下降 0.09 个百分点。距离国家规定的 4% 的要求有明显差距,给全省义务教育特别是农村教育的均衡发展带来巨大的困难。

表 24 2001-2004 年预算内教育拨款增长情况

年份

财政收入

国家财政性教育经费

预算内教育拨款

金额

增长比例

( % )

金额

增长比例

( % )

金额

城市教育附加

增长比例

( % )

2001 年

572.15

27.62

179.50

7.07

154.40

7.00

22.00

2002 年

643.70

23.51

210.96

17.52

182.33

8.91

18.09

2003 年

798.00

23.98

234.72

11.26

200.32

10.27

9.86

2004 年

980.43

35

281.51

19.93

244.65

19.83

22.13

  表 24 表明, 2001 — 2004 年,全省预算内教育拨款分别增长 22 %、 18.09 %、 9.86 %、 22.13% ,同期财政收入增长比例分别为 27.62 %、 23.51 %、 23.98 %、 35% ,近四年预算内教育拨款增长速度均低于同期财政收入增长速度。

表 25 生均预算内公用教育经费增长情况

年份

普通高校

普通高中

普通初中

普通小学

公用经费

增长

(%)

公用经费

增长

(%)

公用经费

增长

(%)

公用经费

增长

(%)

2001 年

1710

-7.62

184

-3.75

73

1.39

36

32.21

2002 年

1797

5.09

179

-2.72

87

19.18

43

19.44

2003 年

1611

-10.35

196

9.50

93

6.90

65

51.16

2004 年

1757

9.06

196

0

97

4.30

82

25.15

  表 25 表明, 2001-2004 年,各级教育生均预算内公用经费,普通小学、普通初中增幅最大,但以实际费用计算,小学和初中的总和还不及普通高中,与普通高校相比,约占 10% 。

  由于区域经济发展水平不平衡,造成教育投入特别是预算内教育拨款的差距很大。 我们抽样选择苏南地区的苏州、无锡、常州和苏北地区的宿迁、淮安和徐州分别就 2001 至 2003 年预算内生均教育经费和预算内生均公用教育经费作如下比照分析:

表 26 苏南与苏北六市预算内生均教育事业费对照表

城 市

小 学

初 中

2001年

2002年

2003年

2001年

2002年

2003年

苏 州

1454

1728

2590

2076

2170

2676

无 锡

1078

1655

2289

1478

1797

2255

常 州

1223

1398

1800

1658

1740

2094

宿 迁

403

594

589

539

683

659

淮 安

503

565

703

756

760

761

徐 州

633

625

744

651

616

614

  表 26显示,苏南三市2001至2003年预算内小学生均年教育经费平均为1690元,而苏北三市同期预算内年生均教育经费为595元,仅占苏南地区平均值的35.2%;预算内初中年生均教育经费苏南地区平均为1994元,苏北地区平均为671元,仅占苏南地区平均值的33.7%,南北差距高达3倍之多。

表 27 苏南与苏北六市预算内生均教育公用经费对照表

城 市

小 学

初 中

2001年

2002年

2003年

2001年

2002年

2003年

苏 州

120

148

281

363

391

441

无 锡

61

126

143

64

159

204

常 州

92

89

114

170

174

223

宿 迁

10

8

26

7

15

54

淮 安

8

1

8

18

1

20

徐 州

15

14

19

14

28

22

  表 27显示,苏南三市2001至2003年预算内小学生均年教育公用经费平均为130元,而苏北三城市同期预算内年生均教育公用经费为12元,仅占苏南地区平均值的9.2%;预算内初中年生均教育公用经费苏南地区平均为243元,苏北地区平均为20元,仅占苏南地区平均值的8.2%,南北差距高达10倍之多。

  公共教育投入的严重不足,尤其是省级财政投入的不足,就无法解决主要由经济社会发展的区域差异所导致的义务教育发展的差异。推进义务教育均衡发展,迫切需要建立能够确保义务教育经费投入的公共教育财政体制。

  3、教育政策与制度设计的缺失。

  长期以来,我国的教育政策与制度设计与经济社会发展的政策与制度设计相吻合、相匹配,就是确保重点的非均衡的价值取向,就是以城市为中心的价值取向。改革开放以来,在效率与公平问题的处理上,一直采取的是效率优先、兼顾公平的价值取向,教育政策与制度的设计也是如此,这势必导致教育尤其是基础教育的非均衡发展,导致义务教育的非均衡发展。

  现行的学校管理和学校评估政策也在有意无意地引导和制造出新的差异。如评选示范性初中和实验小学,客观上推动了基层政府和社会对原有基础较好的学校重点关注、集中投入、增加资源,因而势必拉大校际差距,助长择校重点的形成。

  由社会和教育转型而形成的政策制度缺失和真空,使基础教育尤其是义务教育曾一度面对着泛市场、产业化、商品化的倾向。新旧体制交替中出现的新问题、新矛盾,政策和制度来不及及时反映和应对,使义务教育均衡发展缺少政策和制度支撑。如一些办学条件比较好、社会声誉比较高的中小学进行改制,实行高收费,解决了学校自主发展的问题,也进一步扩大了学校之间的差距。人事制度改革也产生新的问题,实施教师聘任制,引入竞争机制,实行竞争上岗,其积极意义明显。但好的学校优先聘任优秀教师,一般学校聘任一般教师,素质低的教师只能到偏远的农村、山区学校去,致使城乡之间、地区之间、学校之间师资配置的失衡。

  “就近入学”是国家为确保义务教育均衡发展确定的一项基本原则,但随着人们生活水平的不断提高,人们对子女的教育越来越重视,大中城市“择校”风愈吹愈烈,高烧不退。在校际差异如此之大的现实面前,有什么办法、制订什么政策来调控和规范家长择校的盲目冲动,成为现实而迫切的问题。家庭和社会的“择校”冲动,择苦了自己,择坏了风气,择丢了公平。

  4、管理体制改革不到位。

  实行“以县为主”的管理体制,为农村教育的发展带来了新的机遇,也取得明显成效,但也产生了一些新的问题。如县政府财政总量的不足,导致义务教育投入的困难;面对层次不一的乡镇,无法精确的认定投入份额,某些乡镇也会以“以县为主”为借口,不愿承担本乡镇的教育投入。县、乡(镇)政府管理职能的双重缺位,造成教育管理的部分“真空”,有一些乡镇政府降低了对教育的关心程度,弱化了乡镇一级对乡、村学校的领导管理工作,甚至不愿完成应尽的责任和义务,而县教育局对农村偏远地区的学校和教学点,也无法管理到位,造成部分农村地区新的义务教育发展滞后和不均衡。

  在“以县为主”的管理体制下,部分地方政府不愿承担 义务教育的办学责任。为了减轻财政压力,视教育为负担,纷纷“卸包袱”,将部分义务教育优质资源一卖了之;或大打义务教育和非义务教育的“擦边球”,强行推进公办学校的改制等。

  措施与成效

  近年来,江苏省委、省政府以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,适应“两个率先”的人才需要和江苏人民群众对教育的新需求,坚持教育的优先发展、加速发展、跨越发展和科学发展,在努力建设教育强省,率先基本实现教育现代化的过程中,把基础教育作为发展的战略重点,全面推进义务教育的均衡发展,采取了多方面的措施,取得了明显的成效。

  一、强化政府教育职责,完善义务教育投资体制

  江苏省早在 1996 年就全面完成了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”任务,成为在全国以省为单位率先实现“两基”目标的省份。 1997 年 7 月 31 日,江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》进行了全面修订,强调各级人民政府对实施义务教育的职责,规定:“各级人民政府及其有关部门对当地初等学校和初级中等学校基本建设所需的土地、材料、施工力量等,应优先保证。各级人民政府应采取切实措施,使初等学校和初级中等学校的校舍、场地和教学仪器、图书资料、体育用品等教学设备逐步达到规定的标准。”

  近年来,江苏省委、省政府不断强调:各级党委和政府要从实践“三个代表”重要思想、树立和落实科学发展观的高度,牢固确立教育优先发展的战略地位,把加快教育发展作为政府的重点工作,全面落实目标管理责任制,加大督促检查力度,确保各项任务落到实处。 2004 年江苏召开了全省农村教育工作会议,出台了《关于进一步加强农村教育工作的决定》; 2005 年 6 月召开了江苏省教育工作会议,出台了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于加快建设教育强省率先基本实现教育现代化的决定》,要求“切实加强对建设教育强省工作的领导”,“各级党委、政府要认真落实教育优先发展的战略地位,用更大的精力、更多的财力推动教育事业全面协调可持续发展”,“党政一把手要对教育工作负总责、亲自抓,分管负责贱卖要认真负责具体抓。”“建立健全教育工作目标管理责任制,将各级党委、政府及主要领导抓教育工作的情况、教育经费依法增长情况、教育事业发展情况纳入对领导干部考核的指标体系”。

  强化各级政府承担义务教育的主要职责,要求做到以下四点:

  ( 1 )政府承担义务教育债务,落实义务教育均衡发展的“保底”工程。对于义务教育阶段尤其是苏北农村义务教育阶段学校形成的办学债务,由省、市、县三级政府按比例共同全额承担,以省级财政承担为主。

  ( 2 )征足 1% 的教育附加费,确保地方义务教育均衡发展的资金到位。地方教育附加费、地方教育基金应征尽征,并确保按 1 %的征收比例定期征收。进一步规范教育费附加等经费的使用管理,确保所征费用全部用于本市、县农村义务教育,全部用于改善学校办学条件。

  ( 3 )规范省级财政“转移支付”,完善义务教育均衡发展的投入保障机制。江苏加大了省级财政对苏北及苏中部分地区农村义务教育的支持力度,建立了规范的教育费用转移支付制度,对接受省转移支付的县实施预算审核,增强了经济薄弱县对农村义务教育的保障能力,确保了经济薄弱县教师工资和省出台的地方津补贴在同一县域范围内按统一标准足额发放。江苏省还设立了专项资金,帮助经济薄弱县改善中小学办学条件和资助家庭经济困难学生,并按学生的家庭背景情况进行分类指导,分层次资助,使低收入家庭的孩子能够获得良好的入学机会,促进教育公平。

  ( 4 )实施“两免一补”助学工程,“强行”推进义务教育均衡发展。为进一步建立和完善对家庭经济困难学生的资助政策,确保农村适龄儿童少年顺利完成九年义务教育,根据《省政府关于进一步加强农村教育工作的决定》(苏政发 [2003]135 号)要求,江苏省教育厅 [2005]20 号文件规定,从 2005 年起对全省农村义务教育阶段家庭经济困难学生实施“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费),第一年必须完成 60 万名义务教育阶段贫困学生的 “ 免补 ” 任务,并对 4 万名残疾儿童进行免费义务教育。

  从上个世纪九十年代到今天,江苏不断完善义务教育投资体制,逐步形成了以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的基本格局,为全省义务教育的均衡发展奠定了坚实的物质基础。全省地方教育经费和预算内教育经费分别从 1995 年的 111.19 亿元、 57.88 亿元增加到 2004 年的 495.14 亿元、 244.65 亿元,分别为 1995 年的 4.5 倍和 4.2 倍。 2004 年,全省义务教育阶段生均预算教育事业费小学和初中分别为 1623 元、 1476 元,分别比 2002 年多出 608 元、 297 元,增幅高达 59.5% 和 25.2% ;全省普通小学生均公用经费 82 元,比 2002 年 43 元增加 39 元,增长 90.7% ;全省普通初中生均公用经费 97 元,比 2002 年 87 元增加 10 元,增长 11.5% 。从 1994 年起,江苏就开征地方教育附加和建立地方教育基金,每年增加近 8 亿元的投入。 2002 年,江苏省农村实行税费改革,省财政逐年加大转移支付力度, 2003 年达到 26 . 7 亿元, 2004 年又追加 12 亿元,用于发放农村中小学的省标工资。 2001 — 2002 年省安排专项 7.5 亿元,用于补助苏北及苏中部分地区农村中小学危房改造; 2003 — 2004 年省安排专项 3 亿元,用于补助苏北及苏中部分地区中小学布局调整; 2004 年起,省安排专项经费对义务教育阶段的特殊教育学校的学生实施免费教育。

  2005 年 9 月 4 日,江苏省教育厅宣布从 2006 年起在经济薄弱地区先行试点免费义务教育。 9 月 8 日苏州市召开教育工作会议,宣布从 2006 年起在全市范围内实施免费义务教育。

二、改善农村义务教育的办学条件,全面推进合格学校建设

  为改善农村义务教育的办学条件,从 2000 年开始,江苏逐步实施了“危房改造工程”、“三新一亮工程”、“六有工程”、“合格学校建设工程”,到 2010 年逐步使多数江苏农村中小学办学条件达到优质标准。

  大力实施农村中小学危房改造工程。 由于经济发展水平的制约,江苏苏北农村中小学办学条件比较薄弱,上世纪 80 年代初实施“一无两有”工程时校舍标准较低,经过近 20 年的风吹雨打,全省共有危险校舍 500 多万平方米,其中 C 、 D 级危房 420 万平方米。 2000 年江苏明确提出,到 2003 年底全面消除中小学危房,其中 C 、 D 级危房必须全部拆除, B 级危房必须全部维修,新建校舍必须保证正常使用 50 年。 2002 年又决定于当年底提前一年完成改造中小学危房任务。省财政安排了 7.5 亿元农村中小学危房改造专项资金。同时采取全新的激励机制,实行以奖代补、奖优扶困、以奖为主的办法,充分调动了地方政府主动消除危房的积极性。全省通过政府配套、减免规费、社会捐助以及盘活闲置资产等途径,累计投入危房改造资金 20 多亿元,至 2002 年底全面完成了农村中小学危房改造任务,学校校舍面貌发生了翻天覆地的变化。

  大力实施农村中小学“三新一亮”工程。 针对苏北农村学校普遍存在“破课桌、破板凳、破讲台、光线暗”的“三破一暗”现象,江苏于 2003 年启动了以“新课桌、新板凳、新讲台、电灯亮”为主要内容的农村中小学“三新一亮”工程。该工程被列为省委、省政府支持苏北地区发展的重要项目,“三新一亮”工程共投入 4.2 亿元,全省累计新增单人课桌凳 290.7 万套;累计维修单人课桌凳 293.1 万套、讲台 4.4 万张;通电并安装照明设备教室 13.2 万个。“三新一亮”工程已全面完成,苏北农村中小学教室里破旧不堪的现象彻底改变。

  大力实施农村中小学“六有”工程。 为进一步改善农村中小学卫生设施条件,从 2004 年开始,江苏省计划用两年时间,实现全省每一所农村中小学校有整洁的校园、有满足师生就餐需要的卫生食堂、有冷热饮用水、有水冲式厕所、有安全宿舍、寄宿生一人有一张床的“六有工程”。“六有”工程,是继危房改造、布局调整和三新一亮工程之后,进一步改善农村中小学办学条件、促进农村教育均衡发展的重要举措,是全面建设农村合格学校的配套工程,在 2204 年被列入江苏省政府为民办实事的内容之一,将连续两年每年投入 3 亿元资金支持“六有”工程建设。目前江苏已经开始 5 个县的试点工作,受到广大人民群众前所未有的拥护和支持。

  全面推进“合格学校”建设工程。 2005 年 8 月,江苏省教育厅颁发了《关于进一步改善农村中小学办学条件的意见》,明确提出了当前和今后一个时期,江苏进一步改善农村中小学办学条件的总体要求是:巩固和扩大前几年改善办学条件的成果,以全面推进合格学校建设为主线,以教育信息化建设、卫生和后勤设施改善、图书和仪器等内部设施完备为重点,以构建学校办学条件持续改善的长效机制为基础,坚持分类指导,科学配置教育资源,加强寄宿制学校和薄弱学校建设,努力缩小教育在区域之间、城乡之间和学校之间的差距,促进教育公平公正,为构建和谐社会作出积极的贡献,江苏省教育厅制订了《江苏省小学和初中基本办学条件标准》,对基本办学条件和教育资源配置提出了明确的要求。

  三、跨越发展与均衡发展相结合,在发展中形成高位均衡

  将跨越式发展与均衡发展相结合,通过跨越式发展来推动均衡发展,在发展中形成高位均衡,实现内涵发展和质量提高,是江苏推动义务教育均衡发展的特色。

  实施中小学布局调整工程。 为从整体上提高教育资源配置的效率,全面提高农村中小学的办学条件和教育质量,实现更高水平的均衡发展,从 2001 年起,江苏省全面启动中小学布局调整工作。全省统一规划,要求完全小学校均施教服务人口达 1 万人左右,初中校均施教服务人口达 3 万人左右。为确保布局调整如期推进,省政府划拨 3 亿元专项资金作为启动经费,同时各地通过政府拨款、社会捐助、工程垫支、闲置资产变现、引入社会资金、银行贷款等途径,千方百计筹集建设资金,仅 2003 年布局调整投入就达 27.6 亿元,保证了新建校舍和土地征用经费。到 2004 年,全省小学从 2000 年的 19110 所调整到 6548 所,撤并小学 12562 所,撤并率达 65.7 %,校均施教服务人口达 11301 人;初中从 2000 年的 2816 所调整到 2063 所,撤并初中 753 所,撤并率达 26.7 %,校均施教服务人口达 35870 人。随着布局结构调整工作的推进,部分学生上学路途较远问题逐步暴露,为了不断提高和巩固布局结构调整的成果,通过保留必要的教学点,为经济条件较好的县(市、区)农村学生配备了交通车等措施,成功地实现了“三个到位”:即薄弱学校撤并到位,定点学校建设到位,解决离校较远学生入学的措施到位,初步形成了高中在城镇,初中、中心小学在集镇,定点校在中心村的全省中小学的新布局。

  实施中小学“校校通”工程。 教育信息化建设是落后地区发挥后发优势,缩小与发达地区差距,实现跨越式发展的捷径。根据教育部的统一部署和江苏的实际,提出了三个层次的建设标准:第一层次为网络教室,满足开设信息技术课的要求;第二层次为建成覆盖学校教育教学和教育管理活动主要场所的局域网;第三层次为建成比较完备的校园网(数字化校园)。目前,全省已有 3860 所中小学实现“校校通”, 2353 所中小学拥有校园网, 5239 所中小学拥有计算机教室,中小学共拥有计算机 46.3 万台。教育信息化工程正在从城市推向农村,从苏南推向苏北。为使每一所农村中小学都具备现代信息技术教育的最基本条件,江苏还将中小学 “ 校校通 ” 工程列为省政府为民办实事的内容,并投入 3.5 亿元专项资金,全面加快建设步伐。同时,通过加大地方政府配套力度以及采取南北对口支援、大型企业赞助、民间集资等途径,多渠道筹集建设经费,确保到 2005 年底全省基本实现“校校通”, 2007 年以前所有合格小学和合格初中都配齐计算机网络教室,苏南及沿江地区建成较为完善的城域网,使所有独立建制的中小学校都能够上网,使所有中小学师生都能共享网上优质教育资源。

  全面推进基础教育课程改革。 基础教育课程改革是全面贯彻教育方针,实施素质教育的关键环节,是有效提高教育教学质量,形成教师专业素养,促进学生全面发展,推动学校内涵发展的重要举措。通过课程与教学改革,可以使每一所学校(包括村小)享受到提高课程实施水平、形成教师专业成长的阳光,所有学校、所有教师都可以在相同的平台上接受基础教育课程改革的培训。江苏省从 2001 年开始启动课程改革,到 2004 年全省义务教育阶段全部进入新课程,比全国提前一年;今年秋学期,江苏高中继广东、海南、山东、宁夏四省之后,也进入高中新课程。江苏的基础教育课程改革,在课程实施水平、课程资源开发与建设、信息技术装备与运用、教师专业发展、校本培训与校本教研等方面逐步显示出较高水平。课程改革在相当程度上改变了学生、教师、学校的生存状态和生存方式,使基础教育重新焕发出新的活力,促进了中小学生主动、活泼、积极的发展,学生的整体素质全面提高。

  促进学校形成自主发展。 在基础教育课程改革的背景下,形成了“以学校发展为本”的学校自主发展的强烈需要,形成了中小学内涵发展、特色发展、多样发展的新趋势。江苏省教育厅提出了校本建设的新理念,要求学校以校本课程的建设为核心,以校本培训、校本教研为两翼,以校本管理为纽带,开发校本资源,实施校本评价,全面推动学校的自主发展、创新发展和特色发展。常州市教育局要求全市中小学以学校中长期规划的制订为切入口,研究学校发展现状,形成学校发展思路和措施,追求学校发展的人文理想和远大目标。吴江市教育局以学校特色建设为重点,要求学校发展形成多样化、个性化和特色化。全省中小学在学校规划、学校文化、学校精神、学校形象等方面,广泛进行研究和实践,极大地推动了全省中小学的内涵发展和可持续发展。

  四、采取多种方式对口支援、重点扶持,实现区域、人群的共同发展

  为实现区域共同发展,江苏采取了多种方式进行对口支援和重点扶持。建立了教育厅领导联系苏北教育基础薄弱县制度,省教育厅负责同志每人定点联系苏北一个县,定期实地指导苏北 11 个联系点农村教育体制改革、布局调整、危房改造、教师队伍建设和控制流生等工作,帮助他们解决教育改革发展中的实际困难; 2001 年起,省教育厅调整支出结构,筹措资金重点扶持苏北农村教育的发展,每年增加的基础教育专项经费,主要用于苏北农村中小学建设;组织和协调苏南五市对口支援苏北,苏南地区除向苏北农村学校提供资金支持、派出骨干教师支教外,还捐赠了大量教育教学设备,市对市、县对县、学校对学校,结对帮扶;开展农村初、高中毕业生职业技术培训和农村劳动力转移培训, 2004 年苏北地区完成农村劳动力转移培训 70 余万人次,转移输出劳动力 20 余万人次。

  为实现不同人群的共同发展,江苏省采取了以下措施:实施残疾儿童少年免费接受九年义务教育制度,制定了《江苏省特殊教育学校义务教育阶段学生免费教育试行办法》,从 2004 年开始,对全省在特殊教育学校(班)就读的 3.22 万名义务教育阶段残疾学生全部实行免费教育。加大对家庭经济困难学生的支持力度,建立健全了对家庭困难中小学生和优秀生的助学金、奖学金制度,采取适当减免学杂费、书本费、寄宿费等办法,减轻困难家庭的负担。 2000 年以来,江苏累计发放国家助学贷款近 4 亿元,省和地方财政支付贴息资金 2500 万元,累计资助高校贫困大学生近 8 万名。 2005 年,安排专项经费 1 亿元,对全省义务教育阶段学校的农村家庭经济困难学生全面实行“两免一补”(免杂费和书本费、补助寄宿生生活费)。设立了职业教育助学金,资助经济薄弱地区农村家庭经济困难的初中毕业生接受中等职业技术教育与培训,并由学校负责推荐就业,努力做到资助一名贫困学生,帮助一户家庭脱贫。职教助学金采取发放助学券形式对学生进行资助,助学券由省教育厅、省财政厅负责统一印制,学生凭助学券抵冲学费,省按照职业学校收取的助学券下达职教助学金。 2004 年江苏安排职教助学金 2000 万元,资助 1 万人,每人每年资助 2000 元; 2005 年安排 4000 万元,资助 2 万名学生; 2006 年拟安排 6000 万元,资助 3 万名学生。

  高度关注和重视进城务工农民子女接受义务教育的工作,坚持“由流入地政府负责,公办学校接纳为主”的原则,采取多种途径和办法解决问题,目前全省 49.9 万适龄外来务工人员子女中已有 49.8 万人在中小学上学,入学率达 99.8% ;其中在公办学校就读 37.4 万人,占 75% 以上。江苏正进一步完善财政和编制等政策,以依法保障进城务工农民子女享受平等教育的权力。

  五、建构农村中小学教师队伍的政策保障,实现教师资源配置的均衡和优化

  为从政策和制度上保证农村中小学教师队伍的长期稳定和不断优化,江苏省政府 2004 年颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》规定:“建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度,新聘教师必须先到乡村任教 2 年。对在乡村任教一年以上的城镇中小学教师,优先晋升高级教师职务。适当提高农村中小学的中、高级教师职务岗位比例。各地充分发挥以县为主管理体制的优势,逐步建立起促进校长、教师流动和轮岗任教的制度,积极引导、鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教。鼓励优秀大学毕业生取得教师资格后到苏北农村学校任教。省里有计划地组织苏北农村骨干教师到苏南优质学校挂职学习,积极组织省内优秀校长和特级教师送教下乡。采取有效措施,切实改善农村教师的工作条件和生活待遇,确保农村教师队伍稳定。”

  2005 年颁发的《中共江苏省委省政府关于教育强省、基本实现教育现代化的决定》规定:“鼓励和吸引教师到农村学校任教。增加师范院校省政府奖学金资助名额,鼓励优秀学生报考师范院校;鼓励优秀大学毕业生取得教师资格后到苏北农村学校任教,对这部分毕业生在校期间所借国家助学贷款,由省市县财政负责偿还本息,符合当地人才引进条件的享受相关优惠政策。认真做好教师对口支援工作,建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度,有计划选派农村学校教师到城市各类示范学校挂职进修,对在乡村任教一年以上的城镇中小学教师优先晋升高级职务。切实改善农村教师的工作条件和生活待遇,确保农村教师队伍稳定。”

  江苏各地相继出台了一系列措施和政策,引导教师的合理流动,保证教师资源的均衡配置。南京市制定了“优岗计划”,提出了“宁可少盖一座楼,也要拿出钱来提升教师队伍水平”的工作要求。鼓励骨干教师在农村学校和普通学校任教,以稳定农村教师队伍,缩小城乡教育之间的差距;对在农村学校和普通学校任教工作量饱满、教育教学质量高、获得普遍好评的骨干教师,给予相对优厚的待遇或奖励。市学科教学带头人等高级以上优秀教师在农村乡镇及以下中小学任教,每 月发放优岗津贴 600 元。城区名师到非城区、农村“薄弱”中小学任教、支教的,职称评定在同等条件下优先考虑;城区名校至少要与一所非城区、农村“薄弱”中小学开展“城乡手拉手”帮扶挂钩活动,每学期,名校要派名教师到挂钩学校上公开课、指导教学,“薄弱”学校至少派一名教师到名班跟班锻炼。特级教师、教授级教师和名教师在六城区省级实小、三星四星级普高、省重点职业学校以下的中小学任教或在非六城区中小学任教,每月发放优岗津贴 1000 元。

  徐州市提出实行“无差别教育”的理念,制定了《徐州市关于加强城乡学校交流,促进城乡教育共同发展的实施意见》和《徐州市城乡学校和教师交流合作考核办法》,实行城市教师到农村任教、农村教师到城镇跟岗学习的制度。按照要求,城镇新教师及申报高级职称的教师,必须有到农村中小学任教的经历。加大城市中学对农村中学的支持帮扶力度,完善“支教带教”机制,以强带弱,每年选派 500 名城市中学教师到农村薄弱中学支教带教(其中徐州市区每年选派 100 名中学教师到农村薄弱中学任教),选调 500 名农村中学骨干教师到城市中学跟岗学习,促进共同学习提高。人员互派采用对口交流的方式。城市各区和县镇小学教师实行区域均衡配置办法,用制度来保障教师的流动。加强城镇学校与农村学校“挂钩结对”,建立手拉手长效机制,以帮助缩小薄弱学校与城镇学校之间的差距。市财政每年安排 150 万元,用于解决支教教师和跟岗学习教师异地生活、交通方面的补助。对口交流制度的形成,加强了城乡之间学校的协作,拉近了城乡教师的距离,教育资源共享,教育优势互补,为区域推进无差别教育打下了坚实基础。为切实遏制骨干教师“孔雀东南飞”现象,市财政每年投入一定资金( 500 万元),设立全市“教育人才专项资金”,为包括农村一线高级教师在内的全市名特优教师发放津贴。市财政每年投入 600 万元,委托高校为农村中学培养英语、数学等紧缺学科教师 200 名,解决农村中学师资力量缺乏的问题。《徐州市关于加强农村教育工作的决定》出台了城乡教师工资一体化政策,在引进和稳定农村骨干教师队伍上实现了新突破。

  镇江市丹阳 教 育局出台的教师流动管理制度, 按照“因校制宜、市校统筹、政策引导、城乡互动”的原则规定:一是鼓励城区学校教师到农村学校工作。城区教师主动到农村学校任教二年以上,几年以后仍调回城区原来学校工作。在农村工作期间,工资关系保留在原学校,福利待遇在农村学校享受,其与原学校的差额部分由城区原学校补足。同时增加农村浮动工资。在农村工作期间每周往返城区的车费由原来学校给予报销。二是在城区学校工作的教师,评聘中学高级教师职称,必须有在农村任教一年的经历。 2005年申报高级职称与到农村工作的手续同时办理。从2007年起,没有在农村工作一年经历的,不予推荐评聘中学高级教师职称。原城区学校教师到农村工作期间,其工资关系保留在原学校,校内奖金福利到农村学校享受,同时,增加农村浮动工资。在农村工作一年结束后,经所到学校对其在德、能、勤、绩全面考核合格后方可回城区原来学校任教。

  六、完善“以县为主”的管理体制,形成多元化的办学体制

  进一步完善“以县为主”的管理体制,明确县级政府管理义务教育的职责、目标和任务。

  农村义务教育的发展由县统一规划。 县级政府要履行义务教育发展的重要职责,统筹规划和配置教育资源。教育工作要列入党委、政府重要议事日程,有专题会议研究解决教育发展问题。党委、政府有分管教育工作的负责人并职责明确。要进一步完善农村义务教育投入体制,把农村义务教育经费包括教师国标工资和省标补贴、中小学公用经费、校舍维护和改造经费等全额纳入县本级预算,并予以保证。

  教职工工资由县统一发放。 为提高经济薄弱地区农村中小学教师收入水平,稳定教师队伍,促进农村教育均衡发展,省委、省政府决定,从 2005 年起,安排财政转移支付资金 12 亿元,帮助经济薄弱地区发放农村中小学教师和乡镇公务员省标补贴。要求各地要利用省政府帮助发放省标补贴的有利时机,积极配合同级财政部门,将教师省标补贴真正从体制上上划到县,纳入县本级财政预算,不再由乡镇负担。

  教师编制由县统一管理。 江苏省政府规定,各级教育部门要在当地政府领导下,积极配合财政、人事等部门,及时提供各项基础资料,做好农村中小学教职工核编定岗工作,建设一支精干、高素质的教职工队伍。要及时向同级政府汇报教师省标补贴发放中出现的新情况、新问题,并与有关部门及时沟通,确保教师省标补贴“一县一标”并按时足额发放。县政府要及时核定颁发新的编制标准,规范中小学教职工编制管理和队伍建设工作。

  中小学日常公用经费由县统一发放。 省有关部门联合制订了农村义务教育日常公用经费定额标准,明确了公用经费来源,为保证学校日常运转提供了根据和保障,从源头上解决了义务教育日常公用经费标准不同、收支混乱的误区。同时,增加了费用使用的透明度和指导性,对公用资金的无故流失起到很好的预防作用。

  建立县级人民政府教育工作督导评估和考核制度。 为督促县级政府依法履行教育管理职责,加强教育行政监督,促进教育公平,加快义务教育的均衡发展,全面构建和谐社会。根据《国务院办公厅转发教育部〈关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见〉的通知》(国办发〔 2004 〕 8 号),江苏省决定从 2005 年起,建立对县级人民政府教育工作的督导评估和考核制度。主要督导考核县级人民政府主要领导和分管领导切实履行教育工作职责,依法保障和增加教育投入,全面建立 “ 以县为主 ” 的农村义务教育管理体制,不断改善办学条件,加强教师队伍建设,提高教育发展水平的情况。

   推进办学体制的改革,改变了单一的公办教育体制,实现了办学主体的多元化。认真贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》,鼓励发展民办教育,采取“公办民助”、“民办公助”、“公有民营”、“公办转制”等多种形式,促进民办教育快速发展。设立了相应的民办教育管理机构,切实履行对民办教育的管理职能,认真落实发展民办教育的各项政策措施,正确引导,加强管理,使其逐步享受公办学校的同等待遇,为民办教育发展创造良好的外部环境,促进公办学校与民办学校有序竞争、相互借鉴、相得益彰局面的形成。全省现有民办中小学 469 所,在校学生 57.7 万人。民办教育的发展,给江苏教育注入了新的活力,弥补了公办教育资源的不足,缓解了政府办学财政投入上的压力。

理念与对策

  义务教育均衡发展是一个长期性课题,在任何时候教育不均衡现象总会以这样或那样的方式出现,其中有的是教育发展问题长期积淀的结果,有的则是新时代条件下出现的新矛盾和新问题。义务教育均衡发展是一个理想与现实、目标与过程的统一。尽管江苏省在义务教育均衡发展方面进行了长期的努力,采取了切实有效的措施,但义务教育发展不均衡的问题依然存在。针对义务教育均衡发展中存在的问题,我们提出如下基本理念与对策建议。

  一、义务教育均衡发展应确立的基本理念

  我们追求的均衡发展是一种可持续发展,它与经济社会的均衡发展相呼应,相协调,它的目的就是办好每一所能生存、可发展的义务教育学校。均衡发展是一个过程,是所有学校办学水平提升的过程,是均衡发展与优质发展的统一。“向所有人提供受教育的机会是胜利,但如果不能向他们提供保证质量的教育,那不过是一种空洞的胜利 ” 。这是 2000 年联合国教科文组织在达喀尔会议上通过的《全民教育行动纲领》中的一个重要论断。这次会议明确指出:世界教育的发展目标应从全民教育向全民优质教育转变,优质教育不是精英教育,不是追求少数人而是追求所有人都可以享有的高质量教育的权利和机会,是追求教育的整体优化。基于这一认识,义务教育均衡发展应确立如下基本理念。

  1 、义务教育均衡发展是政府的责任和行为。

  现代国家的主要政府职能是管理公共事务,提供公共服务,因此政府必须是公共型与服务型的,而公共服务的本质和要义是公平和公正。现代社会,政府与市场的功能与职责十分清晰:市场提供经济效率和资源的优化配置,政府提供社会公平和资源的均衡配置。因此,推进义务教育均衡发展的责任在政府、关键也在政府,政府和教育行政部门要对全属性的公共教育服务负责,义务教育应该成为各级政府管理和服务职能的逻辑优先,尤其是中央政府和省级政府要承担主要责任,而不能把投入和管理的责任推给县级、乡镇政府。 政府应从落实 “ 三个代表 ” 重要思想,从教育为人民服务的政治高度思考并实践义务教育的均衡发展,采取积极进取、实事求是、分区规划、分类指导、分步实施的工作方针,循序渐进地推进义务教育均衡发展。特别是在现阶段社会向市场经济转型过程中,政府要从政策上、制度上采取措施,努力促进教育公平。要明确义务教育办学的主体是政府,政府要为人民群众提供相对均衡的办学条件。在教育的投入上,要坚持向经济欠发达地区和弱势群体倾斜,加大对贫困地区的扶持力度,保障弱势群体受教育的权利。在办学条件的规范上,要约束政府合理配置教育资源,规范义务教育阶段学校的办学条件。无论城乡,要制定出统一的合格标准,使每一所中小学拥有大体均衡的物质条件和师资队伍,提供一个公平的生存和发展的平台。

  2 、现阶段义务教育均衡发展要确保底线公正。

  我国仍然处于社会主义初级阶段,目前的小康水平仍然是不全面、不平衡、不发达的小康,义务教育不均衡只是整个社会发展不均衡的局部反映和组成部分,解决教育不均衡的问题需要整个社会提供“社会公平”和“教育公平”的环境和背景。因此,我们必须认识到,现阶段的“教育均衡”只能是初级阶段的教育均衡,具有 低水平、相对性、过程性 等特点,总体上的教育不均衡现象仍将长期存在。认识这一点,并不意味着我们要迁就现实,而是有利于我们在准确定位的基础上更好地改变现实和完善现实。清华大学孙立平教授指出,任何一个和谐社会都不可能没有利益冲突,关键在于为利益冲突的解决提供底线保障。对于现阶段的义务教育均衡而言,所谓的底线保障就是实施免费的九年义务教育,这应该成为我们现阶段义务教育均衡发展的努力方向和重要工作。首先是要确保面广量大的农村义务教育,尤其是对农村贫困地区和贫困人口的义务教育要实现全部免费,对城市流动人口和农民工子女实施在城镇就近入学的免费(含半免)义务教育,逐步扩展并实现全部免费的义务教育,使我国的义务教育成为真正意义上的义务教育。义务教育是覆盖面最广、包容性最大、个体经济效益最高的教育阶段。正如很多人大代表所指出的,实施免费义务教育,应成为我国的基本国策,应成为与我国的基本政治制度和基本经济制度相匹配的基本教育制度。

  3 、在义务教育的发展中实现动态均衡和高位均衡。

  随着人们生活水平的不断提高,教育的“底线保障”已不能满足部分人民群众的教育需要,人们对优质教育资源的需求不断扩大,对享受高质量教育的要求越来越迫切。可见,义务 教育均衡发展在不同的历史时期、在教育发展的不同阶段,有着不同的内涵和要求。在普及义务教育的初期,教育均衡表现为让每一个孩子都能获得上学的机会;在义务教育的巩固和提高阶段,教育均衡表现为每一个孩子提供较好的学习条件;在后普及时代,教育均衡则表现为每个孩子都享有满足其个性化学习要求的优质教育。教育均衡不是一个静态的概念,而是一种动态的过程,它是不均衡 - 均衡 - 不均衡的循环往复和循序渐进,最终达到相对的高位均衡。在保证教育“底线”的基础上,有计划、有步骤地推进优质教育体系的构建,才能促进教育发展,不断提高教育均衡的水平。我们现在所提出的教育均衡,是一种初级阶段的教育均衡,显然是低水平、不全面、不充分的,但也同时意味教育均衡具有一种发展性和过程性,它需要在教育改革与发展中不断达成、不断提高。因此,均衡发展,首先要有发展,在发展的基础上追求均衡;没有发展的均衡,只能是一种低水平、不充分的均衡;没有均衡的发展,是不全面、难持续的发展。发展与改革是硬道理,它不仅可以为进一步的教育均衡提供基础和条件,也为教育均衡提供丰富的内涵和最好的成果。只有我们有了更多的南师附中、金陵中学和南京外国语学校,我们才能享受更多的优质的教育均衡。我们期望着能有更多的家庭和孩子公平地享受优质教育,但这只能通过教育改革和发展才能实现。

  4 、机会均衡与实质均衡相统一。

  教育机会均等是义务教育均衡发展的基本原则,在相当长的一个时期内,贯彻这一原则,最重要的是普及教育,保障儿童平等接受教育的权利。在教育初步普及之后,追求的是教育过程中的公正待遇和更高的教育质量,即对教育品质的追求。一般认为,就事实而言,世界各国在教育质量上的不公平比教育机会不公平严重得多。“人人享受高质量的基础教育仍然是 20 世纪末的重大挑战之一”。 因此,我们不能把“教育均衡”理解为简单而朴素的平均主义,而应在实现教育机会均等的基础上逐步实现教育的实质均衡,为不同的社会需求和学生发展提供多样化的教育服务。人们对教育均衡的判断与认同,总是基于自身的现实生活的处境和特定的社会阶层与背景,因而不同的利益群体会有完全不同的评价标准。就校际差异而言,如果从均等的受教育权来看,是不公平的,但如果从满足不同人群的教育需要来看,又是一种公平的具体表现。随着教育发达水平的提高和大众认识水平的提高,教育必然从专业话题走向大众话题,人们的教育质量观也会由单一的考试成绩诉求走向多元化的价值诉求,人的个性充分自由发展需要有多方面、多层次、多类型的教育服务来满足,从而对教育形成多元需求,因而教育的实质均衡也可以理解为能够满足人们多元需求、实现多样化教育的服务。因此,在办学条件逐步改善的前提下,我们的教育政策要鼓励和引导每一所学校从自身实际出发,遵循教育发展规律和人才培养规律,积极发展富有个性的学校文化,从“千校一面”转向自主发展、特色发展和多样发展,为人民群众多样化的选择提供丰富而优质的教育资源,为不同的 儿童提供不同的教育,使其天赋、个性和才能得以全面发展、充分发展和自由发展。

  5 、国际视野与中国特色。

  世界各国都高度重视义务教育的均衡发展。美国从 20世纪80年代以来历届政府都把推进教育改革、重视教育公平、提高教育质量作为一项重要工作。布什总统在宣誓就任总统后的第二个工作日,即2000年1月23日,就制定了联邦政府关于美国教育改革的新政策,并公布了《不让一个儿童落后(No Child Left Behind)》的教育蓝图。这个教育蓝图特别强调了重视教育公平,要帮助处于不利情况下的学生,并要奖励“不让一个儿童落后”的学校。2002年9月8日,英国首相布莱尔在参观一个地方的“确保起点”项目中心时发表讲话,强调说:“我们的目标是在一代人中消灭贫困,不把贫困带到第二代。无论一个人的出身背景和阶级,每一个人都能享有我国日益增长的繁荣。”同时还强调:“我们要实现真正的平等 —— 平等的身份和平等的机会。”“确保起点” (Sure Start)是英国政府消除儿童贫困和社会排斥的一个里程碑。日本和韩国同样十分重视基础教育公平和均衡发展问题。两国的义务教育已经基本做到了“关爱每一位学生,使每个学生都能得到发展”。所有的小学、初中,只要有智力障碍和伤残儿童的,都有为这些儿童专设的教室并配有受过专门培训的教师,对外国儿童也是如此。不仅世界各国政府和学校重视义务教育均衡发展,广大民众也有极大热情。仅以美国为例,拥有1000万美元以上资产的基金会已有3000余个。如著名的卡内基改进教学基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会等。上述基金会的资产总额当时就约为145亿美元,其中教育是基金会活动中获得最多好处的领域。与国外的义务教育发展相比,我国义务教育发展得还很不够,均衡程度、优质程度还比较低,需要从自身的实际情况出发,开阔国际视野,跟踪国际发展水平,借鉴国外积极有效的经验,走具有中国特色的义务教育发展之路。

  二、义务教育均衡发展的对策建议

  推进义务教育均衡发展,要坚持以科学的发展观为指导,强化政府举办义务教育的责任,建立和形成公共教育财政的保障机制和义务教育投入的长效机制;要以缩小区域之间、城乡之间、校际之间、人群之间的差异为重点,切实办好农村义务教育,不断改善办学条件,建设高水平的师资队伍;以全面提高教育质量为核心,提高每一所学校的办学水平,满足每一个孩子基本的教育需要,不断提升义务教育均衡、优质的程度和品质。在今后较长的一段时期内,教育的政策设计和制度安排都要围绕这一思路进行。

  1 、充分发挥各级政府的统筹、协调作用,在国民经济、社会发展的整体框架内规划和实施义务教育的均衡发展。

  把教育放在重之重的战略地位,优先发展义务教育。 各级党委和政府要切实把教育摆在优先发展的战略地位,从科学发展观的高度,从推进本地经济、社会全面、协调、可持续发展的全局,来认识教育发展的战略地位和作用,认识义务教育均衡发展对构建和谐社会的意义和价值。要将义务教育均衡发展作为构建和谐社会的重要指标,纳入经济、社会发展的整体框架;将义务教育均衡发展作为政府体现“三个代表”的重要思想,为本地区人民办实事、谋实惠、求幸福的重要内容,并在实际工作中认真加以推进、实施和落实。要进一步落实教育在国民经济、社会发展中的重中之重地位, 把基础教育尤其是义务教育置于优先发展的地位,不断强化政府责任,充分发挥各级政府的统筹和协调作用。要把义务教育发展好坏、发展水平、均衡程度等,列入各级领导干部目标责任制和政绩考核的重要内容。

  坚持计划生育的基本国策。 各级政府要认识到,坚持计划生育的基本国策, 是办好农村义务教育,推进义务均衡发展的前提。在广大农村地区,计划生育工作的形势还十分严峻,“越穷越生,越生越穷”的现象还十分普遍,这不仅影响到经济社会的和谐发展,也对农村义务教育的发展产生了很大的冲击。由于超生子女的普遍存在,严重加重了基础教育的负担,降低了中小学生均教育经费,致使中小学辍学现象严重,女童入学困难,严重影响到义务教育的巩固率和完成率,阻碍着义务教育质量和水平的全面提高。因此,要坚持计划生育的基本国策,加大计划生育工作的力度,强化对广大农民的教育工作,让他们认识并享受到少生优生的好处,努力为义务教育工作创造良好的社会环境。

  调动各方面办学的积极性,实现办学主体多元化。 在强化政府办学主体地位的同时,要通过制度安排和政策扶持,调动各种社会力量办学积极性,实现办学主体的多元化。 政府的教育责任首先是政府的财政责任 。 要 按照 《纲要》的要求,确保国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重达到 4% 。 在教育投入相对不足、公共教育资源有限的情况下, 要 把公共教育资源配置到最需要的地区和人群中,要以有限的投入创造最大限度的公正。在保证公正的前提下,要充分考虑教育投入和资源配置的效益,要充分考虑教育资金分配和使用的长期效用和社会效用,在教育硬件设备基本满足需要的前提下,应在教育教学软件配置、教师培养、课程改革、提高教育水平等方面加大投入。政府的教育投入要能够拉动社会、民间和家庭对教育的投入,要通过制度安排和政策设计,形成社会多方面办学的积极性和主动性,形成办学主体多元化的格局;要采取多种方式,如建立教育基金、建立股份制集团等,扩大教育融资渠道,推动基础教育的发展。

  2 、努力增加义务教育的投入,明确各级政府的职责,建立中央、省、市、县义务教育经费投入的分担机制。

  依法增加教育投入,确保教育经费“三增长、两提高”。 要坚定不移地贯彻落实《中华人民共和国教育法》和中共中央、国务院《关于中国教育改革与发展纲要》的有关规定,提高财政性教育经费占 GDP 的比例,确保 2010 年全省财政性教育经费 ( 政府公共教育投入 ) 占 GDP 的比例达到 4 %(预测 2010 年全国平均水平为 4 %一 4.5 %)。江苏 GDP 按年增 8 %一 10 %测算,届时约 2-2.3 万亿元,全省财政性教育经费应达到 800 — 860 亿元,从 2004 年起平均每年约需增加投入 80-90 亿元。各级政府要确保各级财政教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用和公用经费逐步增长。要按照建立和完善公共财政体制的要求,优化财政支出结构,逐步提高财政总支出中教育经费所占的比例,切实做到各级财政对教育的拨款要高于财政经常性收入的增长。以 2003 年为基数,从 2004 年— 2010 年,省本级财政支出中教育经费所占的比例每年提高 1 个百分点,即省本级教育经费在与财政支出同步增长基础上,平均每年递增 3 亿元。主要用于支持农村义务教育建设。各市、县也应随着经济的发展,逐步提高财政支出中教育经费所占的比例。各级财政在向同级人大报告预、决算时,要将预、决算内教育经费法定增长情况作出专题汇报,以接受人大的监督。

  经费投入责任上移,逐步建立中央、省、县分担义务教育经费的机制,加大省级以上财政对农村义务教育转移支付力度。 我国现行的财政结构是倒三角,中央和省级财政实力雄厚,县级财政捉襟见肘,乡级财政入不付出。因此 在实行“以县为主”的管理体制下,义务教育经费投入不宜提“以县为主”。要进一步明确各级政府义务教育经费投入的职责, 加大中央与省级政府分担责任和份额,并逐步建立以中央和省为主分担义务教育经费的公共教育财政体制。 省级以上财政有必要进一步加大对农村义务教育转移支付的力度 。建议对经济发达、县财政充裕的地区,宜实行“以县为主”的投入体制;对经济发达地区的贫困县,实行“以省为主”的投入体制;对于中等财政收入省(区),实行“以中央和省为主”的投入体制;对于人均财政收入低于全国平均水平的省(区)和极端贫困地区,要实行“以中央为主”的投入体制。就全国范围而言,中央承担义务教育投入应由现在的 30% 以上提升到 60% 左右,省和地市两级承担 25% ,县、乡两级承担 25% 。

  县级政府要完成县、乡(镇)财政体制调整,进一步优化财政支出结构。 必须将义务教育经费包括教师工资、公用经费和学校建设资金全额纳入本级财政预算,确保教师国标工资及省出台的地方津补贴按时足额发放,确保学校基本的办学条件和正常运转。要加强中小学学杂费的管理,建立中小学公用经费专户和县级教育结算中心,健全财务管理体制。财政预算内拨付的公用经费和学杂费全部纳入专户核算和管理,封闭运行,专款专用。严禁截留、挪用、平调中小学杂费用于发放教师工资、福利、津贴、补贴和基本建设支出,严禁调用学杂费平衡财政预算或提取任何形式的调节基金。

  实行教育经费预算单列,提高教育经费的预算等级。 将教育事业费和教育基本建设投资合并,由款级升格为类级,将教育经费在政府财政预算支出中的第二次分配升格为第一次分配。赋予教育部门对教育经费预算的编制权。教育经费的分配权和管理权划归教育部门。教育经费预算单列到县级。对需要变更产权和增量投资的项目实行拨改投、拨改贷的投融资体制改革。在学校布局和建设项目投资中,实行拨改投的体制改革。以项目为载体,组建项目投资公司,由学校、教育投资公司和社会企事业单位组成董事会,实施股份制管理,引进社会资源,改善和提高投资效益。

  多渠道筹措教育经费,优化资源配置。 筹建省教育基金会。由省政府设立地方性教育公募基金会,由财政拨出专款构成原始基金,由基金会依照法律法规向社会募集基金,积极吸引社会资金,大力拓展教育基金社会筹资渠道,积极鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学,落实有关所得税减免政策。争取发行教育彩票,通过彩票发行收入增加义务教育投入。试行教育券制度。参照国外以及浙江省长兴县推行教育券的做法,选择有条件的县 ( 市、区 ) 进行试点,将用于教育的公用经费以代币券的形式直接发放给学生或家长,学生或家长可用其支付所选学校的学费与相关的教育费用等。

  学校“普九”时欠下的债务由政府承担下来,为学校的正常运转松绑。 许 多学校在“普九”时期欠下了债务,随着农村税费改革和教育管理体制改革的到位,原有的还债来源落空,学校不堪重负。各级政府都应制订债务化解的计划,承担起化解债务的责任。在这方面江苏姜堰市提供了很好的经验,他们明确提出由市财政每年在预算外资金中安排 500 万左右专项用于化解学校债务,要求乡镇配套资金累计总数不少于市财政当年安排的数额,计划在一定时期内清除学校的债务。各地还要在化解原有债务的同时,避免新的债务的出现,严格控制高负债新建、改建学校。

  建议尽快制订《义务教育投入法》。 以国家法定形式明确各级政府承担的教育责任,保障义务教育阶段必须的生均教育事业费、共用教育经费的供给,切实建立起与各级政府财政收入同步增长的优先增长机制,以保障义务教育的持续稳定发展。

  3 、根据各地经济社会发展的实际情况,义务教育发展实施分区规划、分类指导。

  对发达地区允许发展得更快一些,通过实施“优质工程”,努力追求义务教育的优质化。 苏南发达 地区要率先实施免费义务教育,积极推进城乡义务教育一体化,创造条件积极推广小班化教学,进一步提高教育现代化水平,推进双语教育实验,加快教育国际融合,努力构建优质化的义务教育体系。同时,要大力发展职业教育和普通高中教育,高水平地普及高中阶段教育。“十一五”期间,要把三年学前教育纳入义务教育体系,普及 12 年义务教育,力争达到发达国家的义务教育水平。

  对欠发达地区要做强基础教育、做大职业教育,通过实施“强体工程”,不断提高义务教育质量。 苏 中地区的基础教育有着良好的基础,要从本地区的实际情况出发,尽快实施全部免费义务教育,不断提高教师的工资待遇。要着力做强基础教育,要办好一批能生存可发展的学校,援助一批机遇挑战并存的相对困难学校,转换一批公平效益堪忧的欠信赖学校,促进学校的标准化、现代化和个性化建设,积极鼓励创建特色学校,使每一所学校都获得较大的发展。同时,要做大职业教育,要根据本地产业结构特点,创办服务于当经济发展需要的职业学校,不断提高高中阶段教育的普及率,为义务教育的发展创造良好的环境和条件。

  对经济薄弱地区要引进民间资金办学,通过实施“达标工程”,改善办学条件,确保每一个孩子都能接受免费的九年义务教育。 苏北经济薄弱地区义务教育均衡发展的首要任务是提高巩固率和完成率,控制学生流失和辍学,切实解决留守儿童的上学问题,确保每一个孩子能够接受免费的九年义务教育。同时,要继续实施农村中小学的达标工程,改善办学条件,解决布局调整中出现的问题,提高教师的工资待遇,保证教师工资的全额、按时发放,并在稳定教师队伍的基础上不断提高教师的业务水平。要按当地经济发展水平和需要,做好普教、职教、成教“三教统筹”工作,做好幼教、小教、初中阶段和高中阶段教育的衔接工作,逐步建立完善的农村教育体系。

  4 、继续改善农村教育的办学条件,办好每一所农村中小学,努力缩小城乡教育差距。

  从农村教育的实际情况及未来发展需要出发,制定农村义务教育合格学校标准,合理规划,分阶段实施,大力推进农村合格学校建设工程。 以省为单位,制订适合本地区社会经济发展水平的义务教育办学基本条件和统一的建设标准。这个标准应当从学校建制、场地与校舍、设备与设施、经费与保障、校长与教师、课程与管理、奖励与惩罚等若干方面做出明确的量化要求和具体的发展标准。在关注硬件指标体系建设的同时,更多地关注校长配备、师资质量、课程管理、奖惩机制等学校发展的软件因素,因为这些软件因素将更加直接地影响义务教育是否能持续健康稳定的均衡发展。对义务教育阶段学校办学的基本设施、设备等硬件要求,要坚持从实际出发,不要简单追求数量,甚至追求豪华,一切要以实用为原则。目前,在江苏的苏南一些地区,有些中小学校舍、设施等远远超过了世界上一些发达国家和地区的装备标准,但是在课程开发、师资配备、学生素质培养方面还有相当差距,这种软硬件严重倒挂现象必须引起政府主管部门的高度重视,要积极引导,提升内涵,促进学校的健康发展。

  进一步抓好中小学布局调整工作,提高学校的办学规模,普及高中阶段教育。 一定的办学规模是义务教育质量的保证,也是有效实施教育管理的基础。随着入学高峰期的退去,学龄人数将逐年下降,必将面临新一轮的布局调整任务,其重点应是彻底取消办学点,就初中阶段教育而言,全省各乡镇都应只保留一所初中,而小学阶段教育则要联片办学,发达地区可集中办好一到两所中心小学。各地应根据实际情况早作规划,提前启动,确保义务教育持续发展。要扩大农村普通高中的办学规模,加大农村普通高中的投资力度,改善农村普通高中的办学条件。同时,要根据“为经济结构调整、产业优化升级和科技进步服务,为发展开放型经济服务,为促进就业和再就业服务,为农业、农村、农民服务,为推进区域共同发展服务”的要求,大力发展高中阶段的农村职业教育,把它作为服务经济社会全局、促进职业教育良性发展的长远战略加以规划和实施,使职业教育与普通高中教育的比例逐步达到相当的水平,从而为义务教育的升学提供更多的机会和选择空间。

  着力办好村级幼儿园,不断提高学前教育的管理层级,逐步实现“以县为主”管理,促进农村义务教育水平的提高。 各 级政府要把幼儿教育工作纳入本地经济、社会发展的总体规划,农村中小学布局调整后的空余校舍要优先用于兴办幼儿园。要改变农村幼儿教育管理层级过低的现象,逐步实现以县为主管理体制,要充分发展公办幼儿园和乡镇中心幼儿园的示范、辐射和带头作用,纠正幼儿教育的小学化倾向,全面提高幼儿教育质量。苏州已宣布 20 06 年开始实施免费义务教育,无锡将在农籍户口中实现全部九年义务教育教育,其他各市也应制订实施九年免费义务教育的计划,有条件的地区应实施 12 年免费义务教育。

  5 、完善师范教育的招生和分配机制,加大对普通学校尤其是农村学校教师的培训投入,努力使教师资源配置趋向均衡。

  师范教育招生与分配向农村义务教育倾斜,以计划性的定向培养为主,以市场性的非定向招生为辅,确保农村义务教育有稳定合格的教师来源。 目前农村义务教育均衡发展的最大难题是师资短缺,优秀师资匮乏。一方面是业务骨干教师流失到城市或经济发达地区,另一方面是新毕业的师范生不愿意到农村任教。因此,师范教育有必要扩大面向农村中小学教育的招生指标,以定向计划培养的方式确保师范生毕业后到广大农村任教。对于贫困县农村教师,可通过省市合作实施定单式培养,培养费用由省市两级政府承担。这些师范生毕业后要签约上岗,要求其在农村教师岗位上工作不少于五年。

  加大教师对口支援力度,通过制度安排,鼓励城市优秀教师到农村艰苦地区支教,同时为农村教师到城市名校学习提供机会,充分发挥名校及名师资源的辐射作用。 为了缩小校际之间的差距,采取教师定期交流制度是一项基本的策略。日本公立学校的教员属于国家公务员。日本的教育法规规定,一个教师在同一所学校连续工作不得超过 5年。一般3至5年内,各校间进行师资轮换调整,保证了各校间师资力量和教学水平的相对均衡,特别对偏僻地区薄弱学校状况的改善,作用更为显著。 各地应当出台有关教师城乡轮岗的政策,把到农村任教年限作为教师职称评定及岗位晋升的必要条件,以改善和提高农村尤其是贫困地区的师资水平。同时,要加大苏南苏北教师对口支援的力度,鼓励发达地区教师到苏北贫困农村任教,一轮任教时间不低于2年,支教期间应给予这些教师专项补助,使之安心并乐于在异地农村任教。创造条件让农村教师到城市名校或发达地区学校交流,使他们在具体实践中迅速成长。

  积极试点,逐步实施教师工资的级差制度,鼓励优秀教师向农村地区尤其是老少边穷地区流动。 日本《义务教育国库负担法》规定都、道、府、县发放偏僻地区津贴所需实际经费的一般由国家负担,偏僻地区津贴的每月实际支付额度由工资和扶养津贴的约额之和乘以偏僻地区的偏僻级别率得出。偏僻地区的级别分为五级,一级率为 8% ,二级率为 12% ,三级率为 16% ,四级率为 20% ,五级率为 25% 。南京市借鉴日本的做法,已着手制定地方法规,明确规定市、区县、乡镇应当承担的津贴比例,开始了教师级差工资制的试点。这样,教师在不同等级的区域工作,就可以按照系数获得相应的津贴。特殊津贴制度有利于鼓励教师在贫困、落后地区从事教育工作。可以考虑将山区、偏僻地区、贫困地区设计成若干等级,根据这些等级设置相应的津贴系数,越是偏僻地区、穷困地区,津贴系数越高。

  明确政府对农村教师的培训责任,实现农村义务教育阶段的教师培训完全由政府买单,并不断加大对农村教师培训的经费投入。 制订面向农村教师的培训计划,明确各级教育行政部门的教师培训分担责任,争取每一位农村教师每学年能至少受训一次,每次不少于 20 学时。农村教师培训的经费由各级政府分级承担,对于发达地区要“以县为主”,欠发达地区由省、市、县三级政府分担,贫困县由省级政府以专项转移支付的方式承担。要加强市、县两级农村教师培训机构的建设,要提高现有县级教师进修学校的办学条件和师资水平,也可以依托师范院校成立专门教师培训基地。农村教师培训要从实际出发,以教育观念更新和教育实践引领为主,注重培训实效。

  6 、加强薄弱学校的改造和提高,强化普通学校、薄弱学校的自身发展能力,构建校际合作和公平竞争的平台,办好每一所学校,促进各类学校共同、协调发展。

  继续实施薄弱学校改造工程。 各级教育行政部门要把薄弱学校的改造与提高,继续作为重点工程加以推进,要不断增加教育投入,改善薄弱学校的办学条件,提高薄弱学校的办学水平和教育质量。 建议把各地区实施和保障义务教育阶段的基本办学条件,并落实年度审核制度纳入对同级党委、政府主要领导的工作实绩考核;在各种地区性评估、评价指标管理中,应当提高该地区实施和保障义务教育水平的权重,要把薄弱学校的改造和发展作为地方教育事业发展评估的主要指标。

  充分发挥实验小学和示范初中在推进义务教育均衡发展中的作用。 对实验小学与示范初中的发展要区别对待,要充分利用实验小学的品牌优势,扩大小学阶段的优质教育资源,要积极推进示范初中达标工程,逐步实现每一乡镇都办好一所示范初中,实现初中教育阶段的高位均衡。 江苏的基础教育在全国一直处于领先位置,原因在于有相当一批公办学校尤其是一批实验小学具有较强的综合实力,具体表现为较好的办学条件、较强的师资水平、较高的教学质量以及较为鲜明的学校文化。对待实验小学要利用他们自身的教育资源优势和学校品牌优势,争取社会各方面(包括家庭)资金和资源支撑,通过民办学校的运行机制和方式,有效扩大优质教育资源,满足人民群众日益增长的享受优质教育资源的需求,也同时解决公民学校公用经费严重不足的问题。对于已经存在的示范初中要继续扶持,使之获得新的发展,对于非示范初中,要在加大政府办学力度的同时,调动各方面的办学积极性,促其迅速达到示范初中的办学标准,力争在“十一五”期间所有的初中都成为合格初中,实现一种高位的均衡发展。

  通过政策倾斜和制度安排等手段,为普通学校发展搭建平台,向薄弱学校提供相对的优质教育资源,培养普通学校和薄弱学校的自主发展能力。 优质教育资源具有不同的形式,名校可能更多地拥有整体性的优质教育资源,一些普通学校或薄弱学校也可能拥有局部性的或某一方面的优质教育资源。这种相对的优质教育资源可以通过政策倾斜或制度安排进行合理的分配。如南京市 2001 年秋季开始正式启动了小班化教育的试点工作。确定了 9 个区 14 所学校,作为南京市首批小班化教育试点学校,这些学校都是普通学校或相对薄弱学校。 2005 年新增小班化教育小学 17 所(城区 12 所,郊区县 5 所),使小学小班化教育试点学校达 50 所,在 8 所初中(城区 6 所,郊区县 2 所)启动小班化教育试点。小班化教育已经成为南京教育优质资源的新的增长点,在一定程度上缓解了愈演愈烈的择校矛盾,推进了南京城乡教育的优质均衡发展。同时,从 2002 年开始,南京市、区县政府通过发放“助学券”的方法对低保困难户提供教育帮助,到 2004 年秋季开学为止,“助学券”已覆盖全市所有义务教育阶段低保家庭。这些助学券都在普通学校或薄弱学校使用,实质上是增加了对普通学校的投入,使普通学校获得了更多的发展机会。

  继续办学好窗口学校 。通过教育活动展示、对口支援、校际联合等途径,充分发挥这些学校的专业引领作用,推动义务教育阶段整体教育水平的提高。 义务教育阶段的公办名校作为公认的窗口学校,提供的优质教育受到广大群众的认同。如果简单地取消重点是不明智、不理性的。各地应从动态均衡的观念出发,继续办好这类学校,以充分发挥他们的示范引领作用,充分发挥他们在促进高位均衡、形成更多优质教育中的拉动作用。对这些学校所收的择校费应统筹管理,在二次分配中体现公平原则。一些地方建立专门的收费账户,由财政和教育行政部门统筹管理和统一分配,大部分经费用来支持薄弱学校建设,弥补教育投入的不足。这样做法无疑兼顾了公平与效率,并以优质教育拉动教育均衡发展。

  7 、加大基础教育新课程的实施力度,全面深化素质教育,全面提高义务教育质量。

  以科学发展观为指导,坚持为了中华民族的伟大复兴、为了每一个孩子成功发展的核心理念,进一步明确义务教育的质量内涵。 联合国教科文组织 32 届大会发表的《教育部长圆桌会议关于“有质量的教育”的公报》指出:“在我们共同致力于‘有质量的教育'时,必须承认我们生活在一个不平等的世界——在这个世界上,巨大的差异使得目前对许多人来说,接受‘有质量的教育'的平等机会还是不可实现的梦想。减少以至消除这些差异,是达到全民有质量的教育目标的必由之路。” 义务教育均衡发展的目标就是要为每一个孩子提供“有质量的教育”。问题是我们的义务教育需要什么样的“质量”。在政策层面,我们应彻底摒弃以考试分数论质量的错误做法,从时代发展的需要出发,全面界定义务教育质量的内涵。和谐社会建设需 要每个社会成员都应具有终身学习的愿望和能力,具有良好的道德观和价值观,具有信息意识和素养,具有创新精神和实践能力,具有国际意识和开放的思维方式。这些素质要求应成为义务教育质量评定的重要指标。以强调以人为本的今天,教育质量不应只强调社会对人的发展需要,也就关照个体自身的发展需求,学生健康的心理、完善的人格以及鲜明的个性,也应成为义务教育质量的重要内涵。

  从服务农村经济、社会发展的大局出发,加强农村教育改革的调查研究,把农村课程改革作为基础教育课程改革的重点来抓。 与城市相比,农村教育改革相对滞后,教师素质普遍偏低,农村中小学的课程设置、教学内容和教学方法等,都不同程度地存在着脱离农村生产和生活实际的问题,仍然偏重普通文化知识的传授,不重视职业技能教育和创业创新能力教育。针对这些问题,各级教育主管部门应把农村课程改革作为基础教育课程改革的重点来抓,使教学内容更加贴近农村生产和生活实际,鼓励农村学校广泛进行教育资源开发,编写有特色的乡土教材,加强对学生进行热爱农村、建设农村的教育,提高学生的实践能力。要广泛建立农村中小学劳动实践基地,在实际劳动实践中培养学生的劳动观念、劳动技能和创新精神。

  整合全省和地方的教育专家资源,建立多重智力帮助平台,对农村中小学的教育改革和发展提供有力的专业支持。 组 织教育专家定期到农村中小学进行业务指导,规定地方教研、科研部门的研究人员到农村学校听课、研讨、辅导每学期不少于两周时间,像无锡市惠山区那么样做到业务指导“纵向到底,横向到边”,也就说教学指导活动覆盖到每一所学校,每一个教师。要着力构建市、县、乡三级教研网络,定期开展教学研讨活动、课堂教学展示活动,为农村教师的业务交流构建有效的平台。对知名专家可采取预约服务、定单指导的方式进行,争取把最先进的教育理念、最有效的教育技术及时地传播到广大农村学校。县级及以上政府部门应为农村的教育教学改革划拨专项经费,建立健全农村教育改革的经费保障体系。在专家指导下,广大农村中小学应积极建立校本教研制度,实现教学与研究的统一,确保教学质量的稳步提高。

  继续推进教育信息化工程,省、市、县分级建立教育资源中心,充分利用“校校通”平台,建立并完善教育资源共享机制。 充 分借助信息技术和网络化的力量,用信息化来推动教育的均衡发展是一条有效的途径。现在流行的一句话是: “ 网络面前,人人平等 ” 。就教育而言,如果我们能够保证一个区域范围内大部分学校都完成网络化建设,那么,与世界连为一体的网络起码首先保证了所有孩子接受最新信息的机会均等,这是科技进步赋予教育均衡的全新内涵。要确立 “ 网格就是学校,建网就是建学校 ” 的崭新理念,抢占 “ 制高点 ” ,实现网络化,让偏僻农村的孩子和城里的孩子一样在网上漫游,这无疑是最理想、最现实的均衡教育。县级及以上教育研究部门都应建立教育资源网,以教育资源库的形式丰富有效的教育资源,为学校教育提供资源共享的平台。除信息资源之外,各校的教育基地以及博物馆、展览馆等社会教育资源也应做到城乡一体化,在城乡之间、校际之间实现共享。

  主要参考资料:

  1、《中华人民共和国义务教育法》(1986)

  2、《中华人民共和国义务教育法实施细则》(1992)

  3、《中华人民共和国教师法》(1993)

  4、《中华人民共和国教育法》(1995)

  5、中国教育与人力资源问题报告课题组:《从人口大国迈向人力资源强国》,高等教育出版社2003年版

  6、国家教育发展研究中心编著:《2003年中国教育绿皮书》,教育科学出版社2003年版

  7、国家教育发展研究中心编著:《2004年中国教育绿皮书》,教育科学出版社2004年版

  8、转型期中国重大教育政策案例研究课题组:《缩小差距——中国教育政策的重大命题》,人民教育出版社2005年版

  9、曲恒昌、曾晓东著:《西方教育经济学研究》,北京师范大学出版社2000年版

  10、江苏省教育科学研究院编:《2004年江苏教育发展报告》,江苏教育出版社2005年版

  11、江苏省教育科学研究院编:《2003年江苏教育发展报告》,江苏教育出版社2004年版

  12、江苏教育科学研究院编:《2004年重点课题研究报告集》(内部发行)

  13、2005年江苏省全省教育工作会议有关文件:《关于加快建设教育强省壅实现教育现代化的决定》,《周济在江苏省教育工作会议上讲话》,《李源潮在江苏省教育工作会议上的讲话》,《梁保华在江苏省教育工作会议上的讲话》,各市会议交流材料,等。

  14、江苏省教育厅近年来的各种专题调研报告:《江苏省经费投入情况的分析与对策》,《优化江苏教育体系结构专题研究报告》,《关于深化教育改革的政策建议》等。

  15、江苏省农村教育工作会议的有关文件:《江苏省人民政府进一步加强农村教育工作的决定》,《江苏省政府关于完善农村义务教育管理体制的通知》等。

  16、江苏省教育厅有关改善中小学办学条件的文件:《关于全省农村中小学实施“六有”工程的意见》,《关于全省农村中小学实施“三新一亮”工程的意见》,《省教育厅关于加快推进“校校通”工程建设的意见》,《关于在全省义务教育阶段学校推行“一费制”收费的通知》等。

  17、[美]托马斯﹒R﹒戴伊著,彭勃等译:《理解公共政策》,华夏出版社2004年版

  18、[美]小约翰﹒B﹒科布著,李际等译:《后现代公共政策》,社会科学文献出版社2003年版

赵敏霞:《基础教育均衡发展比较研究》,《现代教育报》 http://www.pep.com.cn/200406/ca522572.htm

国家教育发展研究中心编著:《 2004 年中国教育绿皮书》,教育科学出版社 2004 年版,第 232 页