江苏省民办基础教育课题研究

南京市教育局发展与规划处  黄 辉
 南京市教育科学研究所    朱晓琥
南京市中小学教研室     罗嫣才



  摘 要:本课题立足于江苏,通过分析江苏省民办基础教育的发展现状,发现其存在的问题,同时通过对影响我省民办基础教育发展的各种因素进行分析,借鉴国内外民办教育的发展经验,预测我省基础教育阶段民办教育的发展走向,并在此基础上,提出“十一五”期间及至今后一段时间内江苏省民办基础教育发展的政策建议。
  关键词:发展现状 发展趋势 政策建议

  前 言

  在开展本课题研究之前,有两个问题是需要解决的,一是对于民办教育组织的界定,二是对民办教育发展应持的态度。
  一、关于“民办教育组织”的定义和分类
  对于什么是“民办教育组织”,它具体指哪些学校和教育机构,目前教育界争论较大,较为流行的界定主要有以下四种:第一种是以教育经费的主要来源界定民办教育组织,即凡是由国有资金(包括国家财政资金和全民所有制企事业单位的资金)所办的教育组织称为公办教育组织,其他教育组织则称为民办教育组织;第二种是以“办”的具体含义界定民办教育组织,凡是采用民营方式管理的学校都可称为民办教育组织;第三种是以财产所有权作为划分民办教育组织的唯一标准,只要学校的产权不属于政府则可称为民办教育组织;第四种则是以办学主体和经费主要来源界定民办教育组织,即凡办学主体为非政府的社团组织或个人,办学经费主要由学校自筹的教育组织则可称为“民办学校”。
  在这四种说法当中,第四种说法与《中华人民共和国民办教育促进法》中对于民办教育组织的规定——国家机构以外的社会组织或个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法——基本吻合。因此,本课题采用第四种说法,即凡办学主体为非政府机构的组织或个人、利用非财政性教育经费、面向社会举办的各级各类学校都可称为民办学校,本课题研究的范围主要是基础教育阶段的民办学校,具体包括普通高中、中等职业教育、初中、小学和幼儿园。
  根据民办教育组织的定义,课题组从办学主体的组成和办学经费的来源划分民办教育组织,具体到江苏民办基础教育发展的情况,目前江苏民办基础教育的办学模式主要有以下四种:
  第一种是私人、企业兴办的,通过自我积累而滚动发展的模式。由于幼儿园开办成本不高,风险较少,学前教育阶段大多采用此种模式。民办中小学阶段采用此种模式的学校目前大多都面临着资金短缺的问题,发展比较艰难。
  第二种是公有民办模式,即学校资产属国家所有,政府将学校交给社会团体和个人使用,学校管理机制、运转机制采用民办形式。上世纪九十年代,国家推行初高中剥离政策,为了保留原来的优质初中教育资源,不少地方纷纷采用此种模式,兴办一批民办初中,满足社会的教育需求。
  第三种是名校办民校模式。这种模式就是公办名校与其他投资者合作,采用股份制的形式,在异地开办分校。名校出品牌、出专家、出理念,投资方出资金,投资者各占一定比例的股份,其中名校所占股份中含有其品牌作为无形资产投入的部分。如2002年南师大附中、金陵中学、外国语学校等名校依据《社会力量办学管理条例》和《公司法》,运用名校这个无形资产,吸纳民间资本,进行股份制运作,异地新建分校,从而实现名校的扩张。苏州的新草桥中学,南通市海安的紫石中学,南通市区的外国语学校均采用此种办学模式。
  第四种是公办学校“转制”模式,该模式是指政府根据社会对教育的需求,拿出一部分公立中小学、幼儿园交给指定的个人或团体承办,进行转制试验,利用名校的影响力,投入现代化的教学设备,加速扩张,实现学校的规模经营。宿迁市和扬州市大部分的民办学校的兴办和发展都采用此种模式。如扬州市宝应县教育局于2001年与翔宇集团签订协议把宝应中学、宝应实验初级中学、宝应实验小学三所县的公办名校一并转制。集团将学校固定资产全部归还当地教育局,只留用这三所学校的牌子和绝大部分教师骨干,集团投入逾1.5亿元,异地新建起占地200亩的翔宇宝应中学和占地50亩的翔宇宝应实验小学。经过近四年的发展,翔宇教育集团取得了骄人的成绩,如今不仅是宝应本地,扬州、淮安乃至全省的许多地方,都把孩子送到各地的翔宇教育集团就读,这种被喻为公办名校转制的“宝应模式”对教育体制改革所进行的实践已引起教育理论界与实践界的广泛关注。
  二、如何看待民办教育的发展
  江苏民办基础教育的发展究竟如何定位,是政府在制订民办教育未来发展政策时必须要解决的一个价值取向问题。毫无疑问,民办教育是我省教育事业的重要组成部分,随着我省经济社会的发展,民办基础教育也迎来新的发展天地,形成公民办教育共同发展的局面。但对于不同层次的民办教育,政府所给予的政策空间是不一样,在义务教育阶段,政府还是“教育公共产品”的主要提供者。在非义务教育阶段,民办教育则有着广阔的发展空间,然而民办教育要想真正大展拳脚还有赖于政府的政策引导与扶持。
  民办教育发展对教育制度创新产生积极的意义,具体表现在以下四个方面:一是民办教育的产生不仅拓宽了教育投资渠道,弥补国家教育财政支出的不足,而且提高了教育资源的使用效益;二是民办教育的发展、壮大增加了教育供给的方式,引导居民进行合理的教育消费,在一定程度上满足了社会多层面选择教育的需求,增加了教育的选择性;三是民办教育的成长打破了政府包揽办学的单一格局,形成教育竞争机制,提高了学校的管理效率;四是有特色的民办教育组织的大胆实验与创新,有利于转变原来传统的教育观念,有利教学方法全面改革,有利于促进办学体制的多元化。
  但在肯定民办教育的积极意义的同时,我们也要辩证地看到我省民办教育的发展存在着三个方面的消极影响:一是基础教育阶段的部分民办学校,大多走的是一条以学术性为主的办学道路,即把升入高一级学校作为教育的目标,片面追求升学率,强化了“应试教育”的价值取向;二是少数公立学校的“转制”实验所引起的国有资产流失问题;三是少数面向高薪阶层收费民办学校,固然满足了一部分人的择校需求,但也营造了一种新的教育机会不均等。
  基于此,课题组在进行研究的过程中,结合江苏的实际,辩证地看待我省民办基础教育的发展。通过分析江苏民办基础教育的发展现状,发现其存在的问题,在预测江苏民办基础教育未来的发展趋势的前提下,提出相应的措施及建议,促进并规范我省的民办基础教育朝着良好的方向发展。

第一部分江苏省民办基础教育生存现状及其存在的问题

  一、江苏省民办基础教育发展概况
  1事业发展规模
  近几年来,江苏省民办教育事业得到了前所未有的发展,尤其是自《中华人民共和国民办教育促进法》颁布与实施以来,我省的民办教育迅速发展,在教育改革的大潮中焕发出蓬勃的生机,它既突破了公办教育一统教育领域的单一办学模式,也塑造了一个全新的民办教育事业自身。从《2004年江苏省教育事业统计资料汇编》中可以看出,截止2004年底,全省共有民办幼儿园2585所,民办小学97所,民办初中219所,民办高中153所,民办中等职业学校33所,合计共有在校生961572人。
  2发展特征
  就我省来说,民办基础教育发展呈现以下特征:一是发展速度快。近五年来,我省的民办基础教育有了较快的发展,并保持着较强的发展势头。
  2000年,全省民办中等职业教育、民办高中、民办初中、民办小学和民办幼儿园分别占同类学校总数的4.32%、8.38%、3.05%、0.51%、12.19%;2004年全省民办中等职业教育、民办高中、民办初中、民办小学和民办幼儿园的学校数分别占同类学校总数的6.04%、18.13%、9.48%、1.44%和39.37%;
  2000年,全省民办中等职业教育、民办高中、民办初中、民办小学和民办幼儿园在校生数分别占全省同类学校的在校生总数的0.34%、2.75%、2.25%、0.47%、8.06%;2004年我省民办高中、初中、小学、幼儿园在校生数占全省同类学校的在校生总数比例分别为,中职责0.38%、高中9.89%、初中8.51%、小学2.43%、幼儿园27.02%。
  二是办学主体多元。我省民办学校的举办者不仅包括公民个人办学、学术团体办学、国营企事业单位办学、而且还有私营企业办学、中外合作办学、政府或公立学校与民营企业或个人联合办学、企业与个人联合办学、企业间联合办学、公民间联合办学等不同形式,从而呈现办学主体多元化的特征。
  三是办学层次多样。我省民办教育覆盖了幼儿教育、普通教育、职业技术教育等各级教育,活跃于初级、中级、高级各个层次。
  四是办学内容广泛。民办学校的办学内容十分广泛,涉及文化、语言、技能、艺术、体育等各个方面。
  3取得的成绩
  近年来,在各级政府的大力支持与鼓励下,我省民办教育快速发展起来,取得了喜人的成绩:
  第一,初步形成一批教育质量较高、社会信誉较好、办学特色较明显的民办学校。几年来,我省各类民办学校在创办过程中,充分发挥自身优势,目前已逐步形成一批办学质量较高、办学特色较明显、社会信誉较好的民办学校,如扬州的宝应中学、宿迁市泗阳县的致远中学、泗洪县的兴洪中学、苏州的新草桥中学、民办通才学校、南京的育英外国语学校、国际实验学校;淮安的开明中学、淮安外国语学校;南通启东的折桂中学、海安的海陵中学等。这些学校已经跨入了当地优质教育资源的行列,成为当地教育新的增长点、社会关注的焦点和广大群众择校的热点
  第二,民办教育的发展不仅拓宽了我省各地区教育投资渠道,弥补政府教育财政支出的不足,而且提高了教育资源的使用效益。目前,我省各个城市都面临着教育经费投入不足的困境,要解决这个突出的矛盾不仅要靠节流,还要采取多种方式开源,而发展民办教育则不失为一个快捷高效的途径,它一方面可以吸纳社会力量,打破政府单一投资体制,实现教育投资的多元化,真正实现人民教育人民办;同时,民办教育以市场为导向,以效率求生存,可以充分利用闲置教育资源,实现社会教育资源的合理配置。以宿迁市为例,截止2004年,宿迁市民办学校总资产达到10.4亿元,2000年全市民办学校总资产仅为1.8亿元,从2001年到2004年四年中,民办学校总资产增加了8.6亿元,是同时期财政对教育总投入的36.4%;固定资产8.5亿元,固定资产占全市各级各类学校总固定资产的28.4%。省内其他城市,通过发展民办教育,也吸纳了大量的社会资源,缓解了政府教育经费短缺的矛盾,如扬州市2004年全市纯民办学校自有总资产约12亿元以上,利用社会资产5亿元以上,民办学校自建校舍也达到60万平方米。连云港全市共吸纳民间资本4.8个亿投入民办教育。
  第三,满足社会需求,扩大教育供给。民办教育的发展,增加了教育供给的方式,引导居民进行合理的教育消费,在一定程度上满足了社会多层面选择教育的需求,增加了教育的选择性。我省各地的不少民办中小学利用自身优势,积极开展教育教学改革,如推进小班化教学、分层次教学,强化外语、计算机特色教育,开展音乐、美术特长培养,等等,这些都为扩大教育供给,满足社会、家长及学生对教育多层次、多样化的需求提供了可能,也为我省教育改革提供了新鲜经验。
  第四,民办教育的发展深化了现行的教育体制改革。民办教育发展以后,对于公立教育乃至整个教育改革的推动和促进作用都是不可低估的。民办教育作为一种新的办学体制,在从无到有的发展过程中,许多办学者、投资者和教育工作者不断深化教育系统和学校中的人事分配制度改革等重大改革,使学校和办学机构都有很好的发展。民办教育面向市场提出了“教育服务”的理念,这对长期垄断教育的公立学校来说,是一个极大的冲击,今天的公立学校也不得不考虑“教育服务”的问题了;民办学校灵活的用人机制,使公立学校看到了激活教师队伍的希望,也着手定编、定员,着手进行竞聘上岗了;民办学校为了生存狠抓质量,政府则不断地改造薄弱学校,公立学校也重视教育教学质量,提升办学水平;民办教育采取更加适应市场经济规律的运行机制,办学实行市场调节,追求经济效益和社会效益有机结合,用人实行公开招聘,能进能出,能上能下;内部分配实行工资与工作能力、实绩挂钩,能多能少,能增能减等。在市场经济条件下,民办学校这种运行机制,不但促进了民办学校自身的快速健康发展,客观上也把公办学校推上了竞争平台,为公办学校的改革提供了经验和模式。
  二、存在的问题
  虽然民办教育在我省经济建设、社会发展和教育改革中发挥着不可忽视的作用。但是,我们必须清醒地认识到,我省的民办教育目前还处在提高质量、强化学校内部管理,塑造品牌,树立信誉的阶段,在发展过程中仍然面临着相当多的困难和问题,我省民办教育健康发展所需要的内外部环境仍有待于进一步改善。
  1政策环境不够宽松,政策法规不健全、不完善,民办教育市场发展有所压抑
  进与退、兴与衰,是民办教育现阶段无法绕开的一个命题,其是非成败无不与政府的姿态息息相关。《民办教育促进法》出台后,我省民办基础教育基本步入规范发展轨道,但是近年来,很多民办教育界的人士感到政策环境趋紧,竞争压力加大,民办教育要想向前“推进”,政策环境是个很大的制约。
  第一,在民办教育发展问题上,政府认识有待统一和进一步深化。目前,民办教育发展所面临的最大问题仍然是人们对民办教育的认识问题。尽管民办教育利国利民,对我省的经济与社会发展起着积极的促进作用,但在我们很多决策者头脑里,仍然把民办教育看成公办教育的补充,看成是政府财力不足时不得已而为之的权益之计,许多行政管理者把民办教育放在从属地位的观念误区,阻碍了民办教育的发展。认识的不到位导致政府在管理措施上的不到位。各级教育行政主管部门以及民政、财政等部门对民办学校具有指导和监管的权力和义务,以确保民办教育的办学方向和规范运作。但是,现在对于民办学校的教育教学、评估评价、登记管理、财务审计等各方面的监管还存在各种各样的问题与不足,不利于民办教育的规范健康发展。
  在2005年6月召开的全省教育工作会上,江苏省委李源潮书记指出今后要大力发展民办教育,制定和落实发展民办教育的优惠扶持政策,积极动员社会团体、企事业单位和公民个人捐资办学、出资办学,建立健全激励和风险防范机制,促进民办教育健康发展,希望此次会议将能带来新一轮的民办教育发展高潮。
  第二,有关民办教育发展的政策法规不健全,政府对民办教育的扶持力度不够。《民办教育促进法》的出台与实施已进行第三年,但到目前为止,省一级政府仍未出台实施《民办教育促进法》的具体指导意见和相关的配套政策,更谈不上制订有关的扶持政策来促进民办教育发展。反而在基层,各地政府结合当地教育发展的实际情况,制订了一系列促进与规范民办教育发展的政策法规,如南京市教育局就曾先后出台了《南京市民办中小学、幼儿园管理办法》、《南京市民办学校党组织建设工作意见》、《南京市民办中小学条例》等规章政策,对民办中小学董事会设置、财务财产管理、师资队伍管理、招生工作等作出明确规范。宿迁市也出台了《市政府关于印发宿迁市进一步加快民办教育发展若干规定的通知》、《宿迁市进一步加快民办教育发展的补充规定》,对民办教育的发展采取了一系列鼓励和扶持措施。
  然而没有全省性的指导意见,任由各地政府各显神通,将会使全省的民办教育发展陷入一个无序的状态,未来民办教育的发展走向不明确。教育作为一个行业,其发展必然会受到政府宏观政策的影响,政府对民办教育总体乃至某个阶段或层次的认可、政策扶持、抑制乃至禁止,将会直接或间接地推动或延缓,甚至遏制民办教育某个阶段、层次或部分地区民办教育的发展。正因为如此,制订省级层面的民办教育发展意见迫在眉睫。
  第三,惯性管理,民办学校模式“公办化”。长期以来,教育行政部门习惯于以“大家长”的管理者身份出现在公办学校面前,对于新生的民办教育事业,许多管理者仍未从原有的行政方式转变过来,有的习惯于用原来对公立学校的一套管理办法来管理民办学校,并尝试将民办学校的“功能公用化”,用对公办学校的标准来要求民办学校参与各种督导与评估,致使其原有的以特色建设和灵活机制去谋求生存发展的优势正在被削弱,民办学校竞争力有所降低。另外由于偏面地认为民办学校纠纷多、矛盾多、“老出乱子”,行政部门甚至主张对民办学校要比公立学校管得更严些,对民办学校的准入与发展制订重重关卡,加大了民办教育市场发展的难度。
  第四,各地管理体制不一,民办教育管理力量薄弱。从纵向管理体制而言,至今为止全省仍没有一个专门的民办教育管理机构,省教育厅只有一个工作人员统筹管理全省的民办教育,全省的民办基础教育管理权均下放至各市教育局。从横向来看,各市的民办教育管理体制也不完全相同。如宿迁市教育局成立了专门的民办教育管理机构——民办教育服务处,各县区则相应设立民办教育主管机构,配备和充实管理人员,加强管理力量;南通市则成立全市的民办教育管理办公室,设在市教育局职社教处,由一位副处长具体负责;并成立由政府督学、基础教育的专家、计财、审计的专业人员以及从事民办学校管理的专门人员成立“南通市民办学校专家评审委员会”,具体负责民办学校的准入审批。南京市则由市教育局规划处牵头,组织专家对民办学校进行评估审批。审批后,民办小学业务上由市教育局初教处管理,民办初中、高中业务归市教育局中教处管理,人事、财务等则相应归市教育局人事处、财务处管理。
  2社会民办教育中介组织缺失
民办教育中介组织的建立与发展,是教育行政部门与民办学校之间缓冲区建立的关键工程,也是确保教育行政部门对民办学校的宏观管理得以顺利实现、民办学校得以健康发展的重要工作。然而,我省几乎没有一个真正以民办、以市场手段建立的、按市场机制运行的独立的民办教育中介组织,目前仅有一个为广大民办学校提供相关政策信息服务的“江苏省民办教育协会”。根据胡卫先生的研究:“民办教育中介组织按功能的不同可以划分为三类:一是研究咨询型中介组织,它为政府的教育决策提供服务;二是鉴证型中介组织,它评价教育机构或个体是否达到既定的最低标准,并授予合格的机构或个体鉴证或证明;三是行业协会型中介组织,其主旨是实现教育机构的自律,提高其服务质量”。我省现有的“江苏省民办教育协会”应该算得上是一个对民办教育开展行业服务的民办教育中介组织,但到目前为止,该组织力量薄弱,在社会上影响不大。
  3民办基础教育发展极不平衡
  目前我省民办基础教育发展极不平衡,这主要表现在两个方面:
  第一,民办教育地区间发展不平衡。民办教育是一种与经济社会发展方向一致的教育形态,当地民办教育的发展必然与当地的经济发展状况和经济结构有着密切的关系,民办教育理应在城市、在经济社会发达地区会有更为良好的表现与发展,但综观江苏省近五年来民办基础教育的发展情况可以看出,经济发展相对薄弱的苏北地区,如宿迁、连云港、盐城等地的民办学校的发展速度异常迅速。目前,连云港市民办教育处于快速发展的高峰时期,全市的50余所民办中小学几乎都是近一、两年内举办的,特别是2004年,民办中小学的兴办如雨后春笋、蓬勃发展。相比苏北地区红红火火的场面,经济发展比较富裕的苏南地区,如常州、苏州、镇江三市的民办基础教育发展则显得有点冷清。如镇江市2004年共有民办中小学7所,在校生5786人,占全市中小学在校生的1.7%,民办幼儿园20所,在园人数7105人,占全市在园幼儿的14.39%。
  从苏北与苏南两大区域的民办基础教育发展情况来看,一个地区的民办教育发展除了受到经济因素的制约外,当地的民办教育政策导向对民办教育发展方向的取向(稳定抑或发展)则是决定当地民办教育发展的关键因素。苏北部分城市由于地区财力有限,教育投入严重不足,政府办学力不从心,为解决教育投入不足与教育需求快速增长的矛盾,当地政府采取一系列鼓励扶持措施,通过采用公办学校转制、公有民办等方式在公办高中阶段教育和学前教育引入民营机制,大力发展民办教育。在苏南、苏中地区,由于公办教育相对比较强,再加上当地经济发展较好,政府能投入一定数量的教育经费促进当地公办教育的均衡发展,这导致当地的民办教育市场狭窄,民办教育发展相对薄弱。
  第二,民办学校办学层次发展失衡。目前,我省民办基础教育办学层次极不平衡。一是义务教育阶段的民办初中规模过大。同为义务教育阶段,民办初中的发展远远超过民办小学,各地在上世纪九十年代中期兴办的一批转制初中,在政府政策的大力扶持下,经历了数年的积蕴后,凭借中考的骄人成绩“一鸣惊人”,打响了民办教育的品牌,成为各地初中教育的窗口和市民择校的热点。2004年江苏省民办初中在校生数占全省初中在校生数的8.51%。二是民办高中沉寂多年,发展困难。与蒸蒸日上、家长趋之若鹜的民办初中相比,我省民办高中的境遇却是另一番景象,多年来一直处于沉寂阶段,发展步履维艰。其中的原因主要是由于各地公办高中办学悠久,市、区两级政府一直重视其建设发展,其办学质量较高,而民办高中建校时间短,且收费标准高,家长高投入的唯一目的就是要获得最好的成绩,但至今民办高中没有拿出“在高考中战胜一流名校”的经历,这是导致普通高中虽然占有一定的比例,但民办高中无论在发展的数量、名气,还是在社会评价上都明显落后于民办初中。三是学前教育发展迅速。在学前教育阶段,由于办学成本低、办学条件要求不高,投资风险小,许多街道、乡村通过社会、民间集资兴办集体幼儿园,再加上近年来经济体制转型,许多幼儿园从企事业中分离出来,城市建设步伐加快带来的小区建设配套新幼儿园,民办幼儿园得到较快的发展,在学前教育阶段发挥着较大作用。据统计,截止2004年底,全省有民办幼儿园2585所,占全省幼儿园39.37%。四是职业类民办教育比较薄弱,民办职业学校不仅数量少(2004年仅有33所,在校生也仅有30744人),实力过硬的、在社会上有广泛影响并得到社会大众认同的品牌学校也只是凤毛麟角。
  4民办学校自身发展面临着种种困境
  我省民办学校在运行过程中,除了遇到与所有其他民办学校在发展过程中同样遇到的问题(如生源素质不高、师资队伍来源不畅顺、师资素质参差不齐、教育管理方面的经验不足等)之外,也有一些特别的问题值得注意:
  第一,资金短缺是制约我省民办学校发展的最主要因素。
  教育投资是一个长期的过程,或者说是一个无底洞。资金短缺是目前私人独资型民办学校发展的最大问题,也是民办学校改善办学条件,提高教学水平的最大障碍。近年来,我省许多私人或企业举办的民办学校都由于缺乏资金而先后倒闭或面临着倒闭。由于我省还没有建立起政府对民办教育的经费资助制度,许多城市仍没有对那些利用个人金融资产或者私营企业经营资产出资开办民办学校的投资者实行税收优惠政策,没有税收优惠,则不仅使企业所办的学校要承受教育服务市场的竞争压力,而且还会受到投资者企业经营风险的影响,学校办学经费的稳定增长缺乏制度保证,多数民办学校要想进一步发展比较困难。另外,大多数民办学校缺乏大财团、大公司、大企业等经济实体做后盾,更没有自身产业的“造血”补给功能,其他社会捐助更是微乎其微。因此,为解决民办教育的资金问题,许多民办学校除了靠自身投资外,只能依靠学费收入以学养学。此方法虽不可取,但投资者却无计可施。
  第二,内部管理不规范不利于民办学校健康发展。
  目前,我省大部分民办学校的内部管理与监督机制尚未健全,董事会领导下的校长负责制不完善。少数学校虽设有董事会组织,但缺乏议事制度和原则,往往出现一人说了算的现象,管理上随意性很大。有的建立了董事会组织的学校,董事会与校长关系、权责关系未理顺,有的董事会只是咨询机构,学校人财物仍由校长一人说了算;有的董事会直接干预学校行政管理与教学工作。权力集中在董事长手中,校长没有实权。由于权力过分集中,缺乏监督约束机制,重大事项决策缺少民主程序,必然会造成决策的片面、失误,从而损害学校师生员工的根本权益,也容易滋生腐败。极个别学校采用家族式的管理办法,任人唯亲,不按教育规律办事,造成学校管理不善,制约着学校的健康发展。总之,民办学校内部管理与监督机制尚未健全,举办者、受教育者和教育者、受教育者等关系尚未明晰,削弱了学校发展的活力,也影响着社会投资和教育教学的积极性。
  第三,民办学校之间的恶性竞争,导致民办教育发展两极分化严重。
  我省的民办教育与全国其他城市的民办教育一样,都是在公办教育强势背景下进入教育服务市场的,而学生及家长对民办学校的学校管理、教育质量、后勤服务等又寄予很高的希望,提出了很高的要求,在激烈的竞争面前,民办学校受到了公办学校难以想象的压力。
  一方面,部分公立学校的“转制”,如股份制学校、民办公助学校对民办学校冲击大。上世纪九十年代中期开始,一些地方的名校办起了民校,这些股份制学校、民办公助学校等由于投入少、收费低,还有名校的支撑,在短短的几年内,这些学校都已经被社会所接受,甚至成为了最受市民认可的学校。与这些学校相比,民办学校收费高、生源不好、原始积累时间长、投入大,受到很大的威胁。
  在激烈的竞争中,民办学校缺乏优质教育资源和持续发展能力,开始出现两极分化趋势。目前,在一些地区,一些财力富足和名声较大的民办学校规模不断扩大,但许多民办学校办学经费投入后劲不足,教育质量一般,缺乏特色。加之一些民办学校办学思想不端正,匆匆上马,内部管理混乱,于是民办教育阵营中开始出现分化的趋势,一部分经营不善的学校开始倒闭或面临倒闭;一部分学校基本维持现状,惨淡经营;其中,还有不少民办学校出现招生难、毕业生就业难甚至倒闭的现象。
  另一方面,部分民办学校存在着定位不明确、学校发展盲目追求大而全、缺乏科学定位问题,而且为了寻求和确立自身在教育市场的优势和地位,并希望其得以持续化和最大化,民办学校之间争抢生源、乱发虚假广告、做虚假诚诺,甚至编造虚假新闻进行自我炒作,相互诋毁,这种行为不仅影响了民办学校个体自身的发展,而且破坏了整个民办教育市场的竞争秩序,恶化了整个民办教育的生存环境,最终成为民办教育发展的一个恶性肿瘤。
  第四,产权不清导致政府资助处于尴尬之地。
  就我省对民办学校的资助来说,由于我省的民办教育事业还处于起步阶段,亟需政府给予大量的资助,但其内部运作却又处于极不规范阶段,产权不清,这让政府在资助政策的制定上处于尴尬的境地。
  总的来说,我省民办学校的投资成份比较复杂,学校产权归属一直困扰着我省民办学校的举办者。在我省的469所民办中小学当中,学校的校产主要有以下四种形式,一是由举办者或公民个人出资形成的校产;二是由社会各界的捐资、赞助以及学校自身运转过程中增加的资产;三是由企业事业单位投入的资金或实物形成的校产;四是由政府直接或间接投入形成的校产。这四种产权关系既可以出现在不同的学校中,又可以同时出现在同一所学校。其中第一种形式主要出现在由公民个人、私营企业举办的纯民办学校,而我省其余的大部分民办中小学都或多或少地与公办性质沾上边,其中以依托省重点中学举办的民办学校公办性质最明显。他们利用“母体”(原国有省重点学校)多年积淀的无形和有形资产(如声誉、师资、校园、设备、图书资料、管理人员等),利用国家对民办学校的优惠政府,采取民办学校的办学运作机制,独立于“母体”学校自主办学。这些学校出现的目的大多都是提高办学效率,提高学校在教育市场上的竞争能力。虽然它们着力在竞争中站稳脚跟,扩大学校整体的利益,但是这些外部性的利益并不一定能给举办者带来较大的内在化的激励,原因就在于产权不明晰。不同所有者的产权的联合可能带来“帕累托改进”,但是到了学校发展的后期,却会由于产权问题出现内耗,因为产权的联合很容易,再要分清却很难。
  在这种情况下,只有界清民办学校举办者、经营者与管理者等多方面的产权归属,规范民办学校内部的经营关系,政府才能有针对性地开展行政资助,促进民办教育的健康发展。

第二部分“十一五”期间江苏省民办基础教育发展走向研究

  “十一五”期间,随着我省社会经济的飞速发展,民办教育法律法规的不断完善,以及国家和省对民办教育政策的扶持,我省的民办教育在已有的基础上将会有更大的发展。在宏观层面上,民办教育已不再是公办教育的补充,民办教育享有和公办教育相同的法律地位,和公办教育共同构成了我国现代国民教育体系和终身教育体系,并将逐步形成和公办教育共同发展的新局面,最终实现教育资源的分布状况从供不应求到供求平衡的根本转变。从这个角度出发,深入研究“十一五”期间我省基础教育阶段民办教育发展走向,可以为我省今后民办基础教育的发展提供一定的参考,明晰发展的方向和重点,从而促进我省民办教育的成长壮大,形成江苏民办教育蓬勃发展的局面。
  研究“十一五”期间我省基础教育阶段民办教育发展走向,课题组主要依据的是《民办教育促进法》及其细则,省教育工作会议精神及李源潮书记在省教育工作会议上的讲话精神,同时参考、借鉴了国内外民办教育的发展趋势,尤其是上海、浙江等地民办教育发展的主要经验,在此基础上结合我省实际,归纳出了我省基础教育阶段民办教育发展的大体发展走向。需要强调的是,民办教育的发展现状直接影响着民办教育发展的走向,民办教育的发展走向在很大程度上又和发展民办教育的法规、政策及制度保障条件等互为条件,相互制约。因此,民办教育发展走向的研究又必须和民办教育的现状和制度保障研究紧密结合起来。
  一、影响我省民办基础教育发展的主要因素及分析
  1社会、经济发展状况
  (1)经济与教育的关系
  经济和教育有着千丝万缕的联系。经济是教育的基础,教育的发展离不开经济的支撑;经济的发展也离不开教育,教育为经济的发展提供动力。作为教育事业重要组成部分的民办教育和经济之间同样存在着这种辩证的必然的联系,这种联系在“十一五”期间将更为密切,也更为重要。
  一方面,经济是民办教育产生的基础,也是其发展的根本物质保证。从我省民办教育发展的情况来看,民办教育的产生和发展的根本原因是社会主义市场经济快速发展和人们物质生活水平不断提高的结果。作为民办教育机构,其创办和运作受到国家地区经济状况的制约,作为民办学校的学生和家长,没有一定经济条件,是无法承担较高学费的。另一方面,我省经济社会的发展对教育,包括民办教育的发展提出了更新的要求。经济的竞争归根到底是教育的竞争,我省经济社会的发展自然也离不开教育包括民办教育持续、健康的发展。
  (2)城乡居民有支付能力的教育需求和民办教育的关系
  民办教育的发展受城乡居民有支付能力的教育需求的制约。有关社会调查表明,教育日益成为人民群众消费的一个重点消费项目。据前不久公布的城镇居民抽样调查资料显示:今年一季度,全省城镇居民人均可支配收入为3543元,比上年同期增长18.5%;全省城镇居民人均消费支出为2204元,比上年同期增长17.7%,与居民可支配收入基本保持同步增长。全省城镇居民人均消费支出为2204元,从构成看,大部分消费性支出均增长较快,其中教育文化娱乐人均消费288元,增长20.1%。
  随着社会经济的发展,“十一五”期间,我省人民投资教育的热情将会有增无减。按照江苏建设教育强省的奋斗目标,届时教育投资、教育消费将成为越来越多人首选的消费。一部分经济富裕的家庭将愿意花更多的钱为其子女购买优质的教育资源,那些办学条件好,教育质量高,特色显著的品牌民校也将越来越获得人们的青睐。对于工作中的人群而言,为了适应工作需要,谋求自身更高的发展,人们也会投资教育,不断“充电”。社会经济发展日新月异的发展,人民群众对优质教育资源无止境的需求,将成为民办教育发展的不竭动力。
  另外,人口因素对教育的影响也是不言而喻的,基础教育阶段入学人口的多少直接制约着基础教育阶段各级各类学校的规模,同样对民办教育的发展起到一定的决定作用。
  2历史、文化背景
  我省既是经济大省、教育大省,也是文化大省。教育自古以来就为人民群众所重视,民办教育也有着深厚的历史文化积淀。随着计划生育政策的实施,特别是进入市场经济以后,家长更是望子成龙,望女成凤,“再穷不能穷教育,再苦不能苦孩子”,“自己没念多少书,不能让孩子也走自己的老路”,家长对子女寄托了很高的期望,要求子女能尽可能受到高质量、高层次的教育,以便在激烈竞争的社会中有立足之地。一些经过中考、高考落榜的城乡青年,迫切要寻求接受教育,选择未来的人生道路。绝大部分城镇家庭都把教育投资当作家庭开支的重要项目,不少农村家庭也竭尽全力支持子女读书。这使包括民办教育在内的基础教育的发展奠定了雄厚的社会基础。
  3社会心理
  社会心理因素也是民办教育发展的一个决定性因素。社会心理因素包括:对民办教育的社会认知、社会评价和社会接受程度等。在我国,由于长期实行计划经济体制,加上长期的“左”的教育,在一代人甚至几代人头脑中形成了盲目崇信国有、国办事业,歧视“民办”“民营”事业的非正常心态。这一心态普遍存在于包括教育在内的社会生活的方方面面。现在,民办教育虽然逐步得到了人们的认可,但是,社会大多数人是否认识到民办教育的必要性、重要性,是否在主观上、心理上接受民办教育,特别是学生、家长是否接受,仍是民办教育发展的一个决定性因素。而这一接受程度,跟政府、社会对民办教育的认识和观念有着直接的关系。从我省民办教育的状况来看,随着思想认识问题的逐步解决,民办教育的社会需求和接受程度都有了较大的提升。从抵制到接受,从公办教育的补充到和公办教育共同发展,社会认知的不断增强为民办教育的发展提供了难得的机遇。
  4国家和地区教育发展的政策
  无论在市场经济体制下,还是计划经济体制下,政府政策的引导作用在某个行业的发展中都起着决定性的作用。当前民办教育在发展过程中也明显地受到了政府政策的影响。改革开放以来,党和国家高度重视教育,把教育放在优先发展的战略位置,制定了一系列发展教育的方针政策,这些方针政策也为民办教育的发展提供了必要的条件。我国关于社会力量及公民个人依法举办学校及其他教育机构的规定,更为民办教育的产生和发展提供了法律和政治保障。正是有了国家相关政策法规的保障,我国民办教育才有了空前的发展。从我省情况来看,1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》不但为民办教育的理论研究提供了指导思想和依据,也有力地推动了我省民办教育的发展。1987年的《关于社会力量办学的若干规定》及2002年的《民办教育促进法》,为我省民办教育的大发展奠定了基础,我省各地都纷纷出台民办教育的管理办法和一系列鼓励政策。2004年,我省基础教育阶段共有民办学校3087所,比2000年增加了1138所。
  此外,某些教育政策也直接或间接地影响了某个层次或局部地区民办教育的发展。如在民办学校的起步中,某些教育政策也在一定程度上为后来民办教育的兴起起到推动作用,《南京市民办中小学条例》2000年颁布后,民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新的发展阶段。截止2004年,全市共有民办普通中小学49所,外来工子女学校23所,职业中专、职业高中9所。全市非学历教育机构700多所。
  5已有的教育事业
  已有教育事业是指某一办学阶段或层次中各种教育事业的总和,反映的是该阶段或层次市场的满足程度。它从三个方面影响民办教育的发展:其一,影响政府的政策导向。其二,决定民办教育的市场空间,影响本阶段或层次对民办教育的吸引力。这在不同办学阶段、层次的发展速度中可以明显地看出来,如,我省民办小学在校生2004年在教育事业中所占的比例比2000年仅增长了1.96%。而民办学前教育和中学阶段在校生数的同一比例增长速度却很快,达到18.96%和13.4%。其三,决定民办教育的投资趋向。在那些已有教育事业比较发达、普及程度较高的办学阶段或层次,民办教育重点投资于追求特色教育和高档次的贵族教育;而在那些已有教育事业不发达、普及率低的办学阶段或层次,民办教育主要是填补市场空缺。
  6民办学校的自身因素
  民办教育能否为社会接受,能否较快的发展,除了上述主要因素外,民办学校自身的因素也是十分重要的。如,民办学校是否适应经济、政治、社会包括教育自身发展的需要;民办学校的内部机制是否科学、合理;民办学校的教育质量、办学条件、学校的美誉度、收费等情况是否为社会看好等。办学条件差、质量低下、收费不合理、管理机制不健全的学校无论公办还是民办都是没有生命力的。因此,民办学校的办学指导思想是否正确、办学物质条件是否良好、师资和教学水平是否较高,收费是否合理等自身因素,以及管理的科学、高效使其能否健康稳定发展的决定性因素之一。如我省宿迁市的泗阳县志远中学、泗洪县兴洪中学等民办学校由于办学方向明确、目标定位准确,办学资源雄厚,规划设计高品位、高起点,学校发展后劲很足,已经跨入全市优质教育资源的行列,成为广大群众择校的热点,同时也带动了宿迁市民办教育的进一步发展。
  二、江苏省民办基础教育发展走向
  1民办教育在我省教育资源总量中所占的比重将稳步上升〖HT〗
  “十一五”期间我省基础教育阶段民办教育发展总体上将出现办学规模不断扩大,义务教育阶段学校数量受到控制、非义务教育阶段学校数量不断增加的局面。同时民办教育发展的比例将逐渐明晰。
  (1)民办教育发展的比例进一步明确
  “十一五”期间,我省民办教育将贯彻落实“积极鼓励,大力支持,正确引导,依法管理”的十六字方针,以发展非义务教育和扩充优质教育资源为重点,积极发展学前教育、高中阶段教育、高等教育特别是高中等职业教育。在发展过程中,如何真正做到公办教育与民办教育一视同仁,确立民办教育在现代教育体系中的地位,明确民办教育在我省教育资源总量中所占的比重是当务之急。因此,“十一五”期间将逐步明确民办教育在我省教育资源总量中所占的比重,从而在宏观上更好地促进民办教育的发展。综观国内外民办教育的发展趋势,民办中小学一般控制在学生总规模的2%—10%,即使在私立教育很出名的美国,近十年来,其学生数占学生总数的比例基本保持在10%—11%之间;国内的上海,其民办中小学也只占全市同类学生总数的5%-10%。
  因此,结合我省实际,预计“十一五”期间我省义务教育阶段的民办中小学将控制在学生总规模的2%—10%,非义务教育阶段的学前教育将突破50%,高中及职业教育学校将逐步发展到10%——30%。据2004年度最新统计资料显示(具体数据参见第一部分内容),民办教育在我省教育资源总量中所占的比重仍有很大的上升空间。
  (2)民办学校数量将适度增长,学校规模将不断扩大
  数量的增长是教育发展的第一要素指标。没有数量的增长,也就谈不上发展。但随着政府承担义务教育的责任的增强,我省基础教育阶段的民办学校会显现出不同的发展趋势。
  义务教育阶段:
  2000年,我省义务教育阶段民办小学97所,在校生33832人;2004年,小学数仍为97所,在校生猛增至128272人。2000年,民办初中86所,在校生65964人;2004年增为219所,在校生达312842人。照这样的趋势,“十一五”期间,我省义务教育阶段民办学校的数量会进一步得到控制。学校数量不会有太多的增长,甚至出现萎缩,其原因,一是人口出生率的下降和入学高峰的上移,使得义务教育阶段中小学入学人数减少;二是政府职能的转变,强调义务教育阶段政府的责任,不断加大公办小学、初中的资金投入,重新吸引了广大学生和家长的目光。以南京市为例,随着南京市经济社会发展,“十一五”期间,免费的九年义务教育将会提到议事日程上来,根据现有的小学在校生数预测,未来五年,南京市的初中生源高峰将逐渐回落,从原来每年的七万多人减少为每年4.5—5.5万人左右,民办初中发展空间将会缩小。加之近年来,南京市教育局大力推进“初中振兴行动计划”,通过小班化教学、改善办学条件,重点扶持公办初中的发展,原来薄弱公办初中的状况将有很大改观,优质公办初中将会重新吸引人们的注意力,民办初中的发展规模趋于稳定。三是在激烈的竞争中,少数办学思想不端正、办学条件和内部管理差,质量低下的民办学校被市场所淘汰。四是民办学校义务教育阶段办学门槛越来越高,在相关政策没有较大突破的情况下,在办学没有优惠条件和合理回报尚未明确的情况下,投资义务教育阶段的民办学校仍是一项高风险、低收益的项目。因此,在国家不给民办义务教育以政策上优惠和经济上补贴的情况下,民办教育在义务教育阶段的发展空间有限。
  “十一五”期间,我省义务教育阶段的民办学校数量虽不会有太多的增长,但学校规模将会不断扩大。随着我省教育事业的发展,民办中小学办学质量的不断提高,越来越多的学校进入了优质教育资源的行列。为了满足教育市场的需求,名牌民办中小学扩大办学规模是必然的趋势。例如南洋教育发展集团运用“集团投资、连锁办学、专家治校、滚动发展、适度产业化”的发展模式,先后在太原、无锡、洛阳、成都、青岛、大连、昆明、沭阳和济南兴办了9所不同风格的15年一贯制“南洋学校”,以及成都南洋学院、北京南洋(兴华)大学两所民办大学。
  非义务教育阶段:
  “十一五”期间,我省非义务教育阶段的民办学校将在规模扩张的同时学校数量也会不断增加。李源潮书记在前不久召开的全省教育工作会议上指出:“义务教育,要坚持以政府举办为主、社会力量办学为辅,各级政府要随财力的增加,保证义务教育的发展满足人民群众的需求。而非义务教育,实行更加灵活、开放、多样的办学体制,按照存量不减,增量放开的原则,实行‘两保证、两鼓励',即保证公办教育包括优质教育的既有规模,保证所有学生都有学可上、上得起学,鼓励优质学校采取多种形式放大优质教育资源、鼓励富裕家庭为教育投资、花钱获得新的教育机会,让更多的群众享受教育发展和教育改革的成果。全省上下要继续促进民办教育的成长壮大,形成江苏民办教育蓬勃发展的局面。”由此,在“十一五”期间我省民办教育将迎来又一个春天。
  ——民办学前教育有着广阔的发展空间。
因为高等教育入学竞争激烈的现状短期内难有改变,家长怀着“不让孩子输在起跑线”的心理,已把目光投向学前教育。最大限度地满足人民群众对早期教育的需求,是政府义不容辞的责任,但是多年来,教育经费投入不足是不争的事实,义务教育经费尚且短缺乏,更何况学前教育,因此政府不可能也不应包办学前教育,而应该大力鼓励民办学校培植优质学前教育。目前,全省幼儿在园人数达到13096万多人,县镇、农村幼儿将近9642万多人,民办幼儿园在园幼儿只占全省的2702%。因此,“十一五”期间,民办学前教育特别在农村有着广阔的发展空间。
  ——民办高中发展的空间将会扩大,地区发展失衡加剧。
  目前,我省民办高中有153所,占总数的18.13%,在校生人数占全省的9.89%。经济发达地区,由于公办高中办学悠久,市、区两级政府一直重视其建设发展,其办学质量较高,而民办高中建校时间短,且收费标准高,特别是新课程方案的实施需要一定的学生规模和硬件投入,如若没有新的、稳定的投入机制和创新办学体制,民办高中发展的空间将不会太大;经济欠发达地区由于政府财政紧缺,无法投入更多的办学经费,将鼓励开办更多的民办高中以满足当地人民群众的教育需要,甚至会采取转制等形式把公办高中转为民办高中,以减轻当地政府财政的压力。与我省发达地区相比,民办高中在经济欠发达地区将有一个新的发展局面,从而加剧了我省民办学校发展中地区的不平衡。
  ——民办职业教育发展既面临着较大的发展机遇,又面临着严峻的挑战。
  由于长期存在“重普教、轻职教”的思想,国家对技工、高级技师的激励机制尚未建立,民办职业教育的发展更不如人意,2004年我省仅有33所民办中等技术学院、民办职业高中学校、民办成人中等专业学校及教学点,在校生总人数30744人。随市场经济体制的日益完善,“十一五”期间,我省民办职业教育将面临着一系列的发展机遇。一是农村的职业技术教育市场将打开。首先,农村剩余劳动力将向城镇二、三产业转移或向国外进行劳动输出;其次,素质低的农村劳动力就业更加困难,对他们的教育成为待开发的领域。二是职业培训领域大大拓展。经济发展产生的新职业和新的岗位,需要大量高素质的人才;产业结构的调整导致人才流动,需要随时对他们进行培训。也就是说,终身学习的需要使得高职非学历教育已由边缘走向核心,更加注重非学历的回归教育和继续教育。三是公办职业学校公办民营的试点的推开,将使得民办教育在职业教育领域大有可为。当然,政府能否继续出台新的扶持政策,社会资本能否积极运作,教育行政部门和职业学校能否进一步解放思想,等等,将直接关系到民办职业教育发展的速度与质量。
  “十一五”期间,将是民办职业教育发展的机遇期,但同时,民办职业教育也面临着一系列挑战。目前,我省的职业学校正处在一个转型期,随着职业教育专业调整的加速,职业学校的专业设置只有尽可能地贴近市场,才能满足适应市场的需要,才能不断发展。民办职业教育受投入和相关政策的制约,民办职业学校在一些投入较大、上规模的专业上将逐渐失去竞争力,只能从事那些投入较小、资金回报周期较短的专业,从而限制了民办职业教育的发展。另一方面,职业教育也面临着集约化发展的问题,在市场激烈竞争的今天,职业学校必须具备一定的规模才能生存和发展,目前我省的民办职业学校普遍规模较小,竞争乏力,因此,民办职业学校的整合将成为“十一五”期间我省民办职业学校发展的一个趋势。但在产权和评估等问题尚未解决的情况下,民办职业学校的整合面临着严峻的考验。
  2民办教育的环境将明显改善
  (1)政策环境的改善
  目前民办教育的政策在不断调整的过程中,各项改革正在不断推行,总体上来看政策的调整和改革的进行是有利于民办教育发展的。例如,鼓励发展民办教育事业,把它作为启动内需的一个重要方面。在有些地区的政府工作报告中,教育已经不放在教科文卫事业里了,而是放在启动经济内需的内容里;有些地区已经把教育产业作为当地的支柱产业。全省各地教育园区的建设和科技园区一样发展得非常快,就是一种很重要的体现。
  另一方面用人制度也在改革。目前社会上的用人制度对于学历和专业技能的要求都空前提高,有些单位甚至出现了人才高消费。但是总体来看,重视学历和专业技能,为民办教育的发展也提供了一个机遇。
  公办学校的体制改革,包括劳动人事制度的改革,也为民办教育的发展提供了一些机遇。另外,与民办学校发展相配套的贷款政策、税务制度改革、办学合理回报等优惠政策虽不会一蹴而就,但在民办教育发展的大背景下,这些困扰我省民办教育发展的关键性问题必将逐步解决,从而在政策层面上不断推进民办教育的发展。
  (2)法律、法规制度的不断完善
  虽然有关民办教育的法律保障和相关法规政策的制定和落实还需要有一个过程。但是,我们欣喜地看到,随着公办教育与民办教育共同发展格局的构建,随着政府职能的转变和对民办教育的规范管理,促进民办教育发展的各项法律法规也正在逐步细化和完善之中。如民办教育促进法的实施条例和细则相继出台,其他的地方法规也在制定的过程当中。可以预见,“十一五”期间我省及很多地区都会根据本地区发展的实际情况出台相应的地方性法规,以保障民办教育的健康发展。
  (3)社会支持的日臻完善
  在全社会对民办教育的观念、认识逐步统一的前提下,民办教育将得到越来越多的社会支持。这种支持除了表现在法律法规、政府管理、经济投入上,更重要的是体现在人们对民办教育的认同上,体现在公办教育和民办教育各种政策、待遇差别上的缩小上。最典型的是人们对民办教育的认识,从民办教育是公办教育的补充,发展到民办教育是整个国民教育的重要组成部分,到公办学校和民办学校共同发展的办学格局。这对我省民办基础教育的发展将起到至关重要的作用。
  3办学和管理的法制化、规范化程度逐步提高
  目前,我省的民办教育虽然取得了巨大的发展,但是研究民办教育存在的问题,我们应该清醒地认识到,我省目前民办教育的管理机制还不能完全满足民办基础教育发展的要求,因此,“十一五”期间我省各地将会在民办教育办学和管理的法制化和规范化程度的提高上投入更多的精力。
  (1)教育行政部门对民办教育的管理更加规范
  随着政府职能向现代公共行政职能转变,各级政府把民办教育发展和公办教育发展一道纳入到当地“十一五”教育发展规划;将严格按照《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》,对民办学校进行宏观管理,采取政策、法规、经济等调控手段促进民办教育发展;同时,加大对民办学校扶持力度,落实相关法律责任,加强对民办学校的指导,为民办教育事业的发展构建平台,创造立交桥。民办教育的微观管理职能则将由社会中介机构和学校承担;政府对于承担义务教育的民办学校,政府给予适当的经费资助。政府还要大力培育教育中介市场,向专业服务转变,要把扶持教育中介机构和政府机构改革结合起来,加快经营机制转换。“十一五”期间,我省各地在清理现有法规和部门规章,确定教育服务行业的管理体制和市场准入制度等方面会有较大的作为。
  (2)民办学校办学日益规范
  从民办教育自身而言,民办教育的发展有赖于民办学校办学和管理机制的完善。“十一五”期间我省民办学校将开始向现代学校制度转变,逐步完善内部管理机制,在逐渐明晰产权和成立董事会、教职工代表大会、工会等群众性组织的基础上,并充分发挥群众的校内监督作用,设立监事会,对民办学校进行监督和评议。从管理层面看,保证权力运作的高效和相互制衡,是学校管理体制改革的关键。另外,民办学校在招生、财务监管、教育教学管理以及师资队伍建设等方面更趋规范。
  4质量、品牌意识增强,特色更加鲜明
  民办教育之所以拥有长久存在的价值和地位,与其重视办学特色和具有高质量的教育密切相关。许多数据表明,在世界许多国家,民办学校往往成为其高水平教育质量的标志。纵观世界各国的民办教育有个共同的特点,就是注重加强自身建设,提高教学质量,以特色求生存。这必将成为我省民办教育长期追求的目标。
  (1)教育质量不断提高
  民办教育是市场经济在教育领域的表现。民办学校无论从办学规模上、专业设置上、管理体制上、教学质量上都在进行着竞争,但教育教学质量才是最本质的。民办教育的教育质量问题,使民办教育能否被社会肯定、接受的决定性问题,也是民办学校在市场经济条件下是否有生命力的关键所在。回顾我省民办教育的发展历程,民办学校的发展很不均衡,有的发展很快,有的发展缓慢,有的则被淘汰出局,其主要原因大都在于教育质量问题。目前,民办学校自身对教育质量问题已有了深刻的认识,社会公众对民办学校的期望也主要集中在教育质量上,这在客观上形成了双重的动力和压力,使得民办学校把工作的重点放到提高和保证教学质量上来,放到提高整体教育质量上来。这必然带来民办教育质量的稳步提高。
  (2)更加重视品牌作用
  如同人们对名牌产品的追求一样,社会大众对教育的需求也逐渐趋向名牌学校。对公办学校是这样,对民办学校更是这样。有专家认为,现阶段民办学校成功的决定因素不应再是资产的问题,而是办学人的理念和学校的品牌。名校办民校之所以发展较快、受到社会的认同,很大一部分原因是其借助了公办学校的品牌优势。从我省民办教育发展的情况来看,精心打造名牌已经开始成为基础教育阶段民办学校追求的目标,因此,我们有理由相信“十一五”期间我省民办学校中会出现更多的名牌。
  (3)学校的个性化日趋明显
  一方面,随着社会经济的发展,社会大众对接受高层次、高质量、个性化教育的呼声日益高涨。民办学校原本就是在满足社会大众教育需求的大背景下产生的。另一方面,随着政府对公办学校投资的加大,硬件环境所代表的学校特色已不复存在,民办学校必须从教学特色、课程特色、管理特色、升学前景等方面为人们选择民办学校提供新的理由。从我省民办学校的发展现状来看,凡是受社会欢迎、称为择校热点的民办学校多半是办学有特色、有个性的学校,例如,南外仙林分校、南京玄武外国语学校、泰州市民兴实验中学、苏州国际外语学校、淮安中学等。
  5民办教育评估提上议事日程,民办教育中介组织将有较快发展
  随着我省基础教育阶段民办学校的类型与数量逐渐增多,学校的个性与特色日益突显。在鼓励发展和民办教育的同时,构建一个较为统一,既符合民办学校发展实际,又区别与公办学校的教育评估体系,从而规范各类民办学校的办学目标、确保教育教学质量将成为我省“十一五”期间民办教育发展的重要环节。民办教育评估的基本任务就是为了准确地了解民办学校教育教学活动中的实际情况,并进行科学分析,对办学水平和教育质量做出评价,为学校改进工作、深化改革和教育行政部门改善宏观管理提供依据,为基础教育阶段民办教育的进一步发展提供良好的服务;从民办学校自身而言,现在越来越多的民办学校在激烈的竞争中也更加重视参与评估,希望通过评估来向社会证明自身的教育质量,获得政府的相关资助,增强自己的竞争力。同时,民办教育评估也是引导民办学校加强规范管理、提高办学水平的重要途径和促进教育教学质量提高的有效措施。
  预计“十一五”期间,我省和省内某些地区将会逐步制定符合民办学校发展实际的民办学校评估标准,由此构建基础教育阶段民办教育的评估体系。
  与民办教育评估相配套,“十一五”期间我省民办教育的中介组织也将会有较快的发展。目前,在《民办教育促进法》的第六章第四十条中已经规定了“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”的条款。所谓民办教育中介组织,是指按照一定的法律、法规、规章(或根据政府委托)成立的一系列社会组织,它遵循独立、公开、公正的运作原则,在政府、学校和社会之间的教育活动中分别发挥信息沟通、公正、监督和评价等咨询服务功能。一方面,中介组织代表民办学校影响政府相关政策的制定与实施,另一方面,中介组织可以协助政府做好民办学校的管理工作。从而使民办教育和社会紧密结合,以达到协调发展的目的。
  现有的对民办教育的各种评估方式,如教育主管部门评估、ISO认证体系评估,各有优势和不足。而从上海等地的经验来看,由民办教育的中介机构进行评估,可能会带来一定的便利,具有独特的优势。因为这种半官方的民办教育中介机构将会很好地填补政府和民办学校之间的空白,成为政府和民办学校之间的桥梁和纽带,不断完善民办教育评估过程,调动民办学校主动参与评估的积极性。同时,定期组织开展民办学校分类分级评比,对同类学校按同一评比标准进行分级,并给予相应的政策支持,促进我省民办教育发展过程中发挥较大的作用。

第三部分江苏省民办基础教育发展的战略措施

  展望未来,我省的民办教育发展前景良好,但目前的处境十分艰难,多数民办学校仍然在生存线上奋斗,要真正使民办学校健康发展,实现“公办学校与民办学校共同发展,互相促进”的目标,还要从各方面加大支持和工作力度,制订相关的制度保障。
  一、统一认识,优化民办教育的办学环境
  目前,有些地方政府和管理部门以及人民群众对于民办教育的认识还是比较肤浅的,更有甚者对民办学校的发展仍然持怀疑和轻视的态度。民办教育究竟是政府财力不足时的过渡性产物,还是我省教育发展的必然要求?政府落实主要的办学责任是否就意味着政府必须要包揽一切,如果采取其他方式也能达到同样的目的,为什么不可以大力吸纳社会力量参与办学呢。近几年来,我省民办教育发展所取得的成绩再次表明了发展民办教育,不仅可以增加教育经费投入,促进教育教学改革,满足人民群众多方面的教育需求,而且通过发展民办教育政府可以腾出更多的经费,关注弱势群体的教育问题,在一定程度上促进教育公平。因此,要促进我省民办教育的健康发展,当前最紧迫的任务就是要用《民办教育促进法》及其实施条例统一各级政府和主管部门领导的认识,把促进民办教育发展落实到实处。
  除此之外,还要进一步优化民办教育办学的法制环境、舆论环境和政策环境。法律法规是民办教育发展的依据和根本,优化法制环境就是要加强民办教育的法制建设,在国家法律的指导下,加紧研究促进和规范民办教育发展的地方性法规,创设更加规范、完善的法制环境,为民办教育的发展奠定基础。
  舆论环境,就是要加强宣传,针对社会上对民办教育存有的偏见,各级政府及教育行政部门通过报纸、广播、电视等新闻媒体,加大对民办教育的舆论宣传力度,大力宣传民办教育的地位和作用,宣传民办教育的方针政策和民办学校的先进典型,对发展过程中出现的问题要正确引导,不要随意炒作。通过舆论宣传与活动,让全社会了解民办教育,正视民办教育在发展过程中出现的问题,让举办者了解民办教育的相关政策,明确民办教育的投资方向和领域,促进依法办学,从而逐步形成有利于民办教育发展的良好社会环境。
  政策环境,就是要加强民办教育的法制建设,建立完善的法律法规体系。目前,当务之急就是要结合我省的实际情况,制订贯彻《民办教育促进法》及其实施条例的具体指导意见,出台相关的政策,明确各级各类民办学校的办学条件,规范民办学校的资产、法人变更手续,制定民办学校审批管理的实施细则以及相关的政策,初步形成法制化、规范化、科学化的管理模式。
  二、完善管理制度,加强政府宏观管理,促进民办教育协调发展
  《民办教育促进法》第三条规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”政府有责任也有义务确立民办教育发展的目标,制定合理的政策,保障和促进民办教育健康有序发展。但自民办教育产生之日起,它就有着与公办学校截然不同的管理模式与运营方式,这要求政府对民办教育的管理不再是用行政的方式将民办教育机构包起来,不让其进入民办教育市场,而是从宏观上对整个民办教育市场进行规范,弥补市场失灵、市场失落与市场落实的不足;从微观上引导民办教育机构的发展,制止与处罚民办教育机构的违法行为与相应的侵权行为。落实到具体的管理过程中,当前应着重在以下两方面的努力:
  1进一步发挥政府各相关部门的职能,为民办教育的发展提供良好的服务
  省、市教育部门要会同相关部门加快制定江苏省民办基础教育发展的“十一五”规划,要从经济和社会发展的全局出发,把民办基础教育纳入教育发展的总体规划;民政部门要进一步规范和加强对学校的登记管理工作;财政、工商和税务部门要关心学校的财务运作和管理,发挥监管作用;国资部门要重视并研究民办学校在办学体制改革中遇到的产权运作中的难题。只有通过政府各职能部门的有效协作,才能真正形成一整套行之有效的常规管理制度和保障有力的应变机制,才能全方位地促进民办教育的发展。
  2加强对民办学校的监督管理
  包括人事监督、财务监督、办学质量及办学方向等方面的监督,当前,要突出对民办学校的财务监管。民办学校内部资金如何用,用在什么地方,要符合财务制度和《民办教育促进法》与《民办教育促进法实施条例》的有关规定。条件成熟时,借鉴美国的经验加大审计部门对民办学校资产的监管力度,由政府审计部门派员审计或由审计部门委托的审计事务所代行政府职权,直接审查学校的财务状况和经费收支项目,对其财务进行审计监督,保证学校财务财产的依法合理流动。
   三、采取切实措施,加大政府扶持力度,促进我省民办教育快速发展
  我国的民办教育发展不同于其他国家,它是在公办教育形成强大的垄断势力的情况下发展起来的,长期作为公办教育的补充形式,成长非常艰难,迫切需要政府的扶持。但在实践中,政府对民办教育往往是管理得过多,支持扶持得较少。到目前为止,我省还没有建立起政府对民办教育的经费资助制度,国家政策性支持(如银行低息贷款)也没有完全到位,民办教育发展步履维艰。加之近年来政府加大了对公办学校的投资力度,公办学校教师工资的持续上涨使民办学校的吸引力下降,民办学校不得不硬着头皮接受公办学校及其所办民校的公然挑战,公办学校内的择校、转制学校、名校办民校等形式吸纳了相当规模的选择性教育消费群体,使教育市场的结构发生了变化、竞争变得愈加激烈复杂。要促进我省民办教育的快速发展,政府要进一步加大扶持力度。
  1设立“民办教育发展基金”,鼓励和支持民办学校发展
  根据《民办教育促进法》第四十四条的规定:“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展”,各级政府应建立民办教育发展专项资金,用于奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。
  2探索建立义务教育经费补偿制度
  宪法规定,每个公民都有接受九年义务教育的权利,九年义务教育的主要责任在政府。对于帮助政府承担部分九年义务教育任务的民办学校,政府应按照本区域同级公办中小学的生均教育经费标准拨付相应的教育经费,给予相应的经费补偿,扶持激励民办学校发展。
  3在民办学校发展过程中,对于需要贷款或征用土地的学校,政府能给予优先照顾
  对于民办学校创办的企业,政府应考虑给予减税或免税。投资教育具有周期长、回报慢的特点,要树立投资者的信心,使其放心投资教育,地方政府必然要有所为,提供良好的政策环境、切实落实国家对从事教育服务免税政策。在这方面,浙江省的做法借得我们学习,浙江省于1998年发布的《浙江省关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》(浙政发[1998]272号)中规定:企业用税后利润在本地投资办学的,与其投资额的企业所得税所得部分,由同级财政列收列支予以返还,全额用于办学,即在经费投入上采用税前列支税后利润返还的方式进行激励企业投资办学。
  四、完善评价体系,加大社会参与力度,促进民办教育健康发展
  质量是民办学校的生命线,但质量的涵义是什么,如何评价,不仅关系到民办学校的兴衰成败,也事关国家的教育方针和政策能否贯彻。
  借鉴国外私立教育评估的做法,“十一五”期间,政府应促进成立多种社会中介机构,建立民办教育评估制度,通过民办教育的评价引导民办学校提高办学水平、深化教育改革、进行制度创新。
  1组建民办教育评估机构
  鼓励由教育专家和教育资深人士组建具有一定资质的“江苏省民办教育评估事务所”或其他类似的教育评估机构,接受民办学校或教育部门、劳动保障部门委托,进行民办学校设置资质、办学水平和教育质量的评估;为民办学校的教学改革、专业建设、课程与教材建设和教师培养、毕业生就业等提供服务;开展行业人力资源预测;
  2建立民办学校办学质量评价制度
  定期对民办学校办学水平、教学质量、科研成果、管理水平等方面进行综合评价,加强民办学校的自评工作。
  3建立评价结果公开制度
  对民办学校进行的综合评价活动,其结果以适当形式向社会公开,宣传民办学校办学成果,广泛接受社会支持与监督。
  五、完善运行机制,提高学校运行质量,促进民办教育优质发展
  民办学校运行质量如何,是否具有活力,关键在于明确的发展目标、有效的组织形式、切实的保障措施的有机统一。
  1明晰民办学校产权,理顺民办学校投资者、办学主体与举办者之间的关系
  “十一五”期间,要对全省的民办教育机构开展一次全面的清产核资工作,按照《民办教育促进法》分类,对民办学校进行产权界定,明晰举办者、投入者的责、权、利,并对现有的民办学校进行清理整顿,对于由政府教育行政部门或政府所属机构举办的(即:办学主体为政府教育行政部门或委托机构),学校资产单一(均为国有资产),办学者(或承办者)无社会资金投入(非国有财政性经费投入),学校校长由政府教育行政部门委派或任命(或学校仍然保留公办事业单位编制)的民办中小学、幼儿园,以及公办学校举办的“校中校”,须按《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》进行梳理和整改,界清各类民办学校的资产所有权,防止民办学校在变更举办者的过程中,把学校财产变为私人所有的现象发生。对于依托重点中学举办的“校中校”,若不符合《民办教育促进法》所规定的“六独立”,则坚决予以取缔。
  2完善董事会制度与校长负责制
  董事会领导下的校长负责制是民办学校法人治理结构的核心内容,也是当前国际私立教育机构普遍采用的制度,要引导民办学校建立董事会领导下的校长负责制。对董事会成员的资质、品质、任职资格等方面进行严格审定。按照有关规定,严格禁止国家机关工作人员担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员。进一步明确董事会与校长各自职责。实行“重大事项董事会议决制”和“在董事会领导下的校长负责制”,使董事会享有学校重大事项的决策权和保证校长享有独立的学校行政管理的权力。
  3逐步完善内部管理机制
  民办学校要逐步完善内部管理机制,要成立教职工代表大会、工会等群众性组织,并充分发挥群众的校内监督作用之外,还要设立监事会,对民办学校重大事项进行监督和评议。监事的人选应由投资者代表、教职工代表以及适当比例的社会知名人士和学生家长共同组成,监事会作为学校法人监督机关,应负责监督、稽核学校法人的财产运行状况和董事的职务执行情况,对董事会形成有力的监督与制衡,并应有权代表学校法人对严重违背民办学校章程的董事提起诉讼,追究法律责任。
  4大力推行教师人事制度改革
  民办学校可以自主面向社会聘任教师。聘任教师要签订聘任合同,并依法保证教师的合法权益。政府要逐步建立并完善教师交流市场,保证教师依法有序流动。民办学校要摒弃公办学校现有人事制度的弊端,大力推进“以岗定责、定酬”的合同制度,按按岗位公开招聘教师及相关工作人员,尝试取消“零职称”的分配制度,优岗优酬,优教优酬,形成比业绩,比贡献的局面,进一步调动广大教师的办学积极性。
  5实行法律顾问制度
  民办学校要争取法律的保护,维护应有的权利。要聘请法律顾问,参与学校的管理,推进依法治校、依法兴校,帮助民办学校处理校内外的法律关系,依法保障学校利益不受侵犯。