幼儿教育全面纳入现代国民教育体系的政策研究

江苏省教育科学研究院幼教特教研究所  刘明远


  摘 要:国民教育是以学校教育为主体,以正规教育为形式的国家学历教育,它是在政府主导下的公共教育。幼儿教育纳入现代国民教育体系,必须凸现幼儿教育的“时代特征”:公共性、均衡性和规范性;必须建立相应的立法、定编、拨款、整活等制度与政策保障。
  关键词:幼儿教育 国民教育体系 政策研究

  国民教育体系中是否已经包涵幼儿教育,对此有两种截然不同的意见。一种意见认为,幼儿教育是国民教育的应有之义,理由是:1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》第十七条“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。国家建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等,由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。”在现行的学制系统中,起始阶段就是幼儿园教育。2001年7月教育部颁发的《幼儿园教育指导纲要(试行)》第一部分第二条“幼儿园教育是基础教育的重要组成部分,是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。城乡各类幼儿园都应从实际出发,因地制宜地实施素质教育,为幼儿一生的发展打好基础。”2003年3月国务院办公厅转发的教育部等10部门(单位)《关于幼儿教育改革与发展指导意见》,则进一步明确“幼儿教育是基础教育的重要组成部分,发展幼儿教育对于促进儿童身心全面健康发展,普及义务教育,提高国民整体素质,实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义”。
  另一种意见则认为,由于幼儿教育与生俱来、自身所特有的社会福利性质,举办者主体的多元化与管理体制的复杂性,区域与城乡之间幼儿园巨大的政策与条件反差,幼儿教育始终缺乏科学完整的制度保障,从来就没有正式作为国民教育体系的一个有机组成部分,或者说只是图有虚名,相当一批公办园财政拨款为零、编制内人员工资通过收费解决,甚至还要求幼儿园上缴收入“作贡献”,大多数幼儿园长期游离在“体制”“体系”之外,而且近年来幼儿教育被弱化、虚化、矮化的倾向与趋势日益突出,愈益明显。其主要事实是:未按规定登记注册,擅自招收幼儿,部分地区非法办园盛行;园舍、设施不符合国家卫生标准、安全标准,使用有毒、有害物质制作教玩具,直接妨害幼儿身体健康、威胁幼儿生命安全;教育内容和方法违背幼儿教育规律,体罚或变相体罚幼儿,损害幼儿身心健康;克扣、挪用幼儿园经费,干扰幼儿园正常工作秩序;简单套用企业改制的作法,将幼儿园推向市场,减少或停止投入,甚至将其拍卖、出售;此外,近十年来全国各块教育事业都在上规模、上水平、大干快上、突飞猛进;唯独幼儿教育进入“九五”以来,事业持续低迷,发展困难重重:全国3-6岁学前三年入园率1995年为35.4%、2000年为37.5%、2001年为33.6%、2002年为36.8%、2003年为37.4%、2004年为40.6%,继2000年底未能实现学前三年入园率达到45%的全国教育事业“九五”规划目标之后,至2005年底,全国教育事业“十五”规划目标亦恐难以达到55%的学前三年入园率。江苏的幼儿园数、在园幼儿数、幼儿教师数,1996年为18763所、206.14万、9.9万,2003年为6875所、125.25万、6.4万,分别减少11888所、80.89万、3.5万,降幅分别为63.36%、39.24%和35.36%。另据新华社报道:2004年底,全国各级教育行政部门会同公安、司法、卫生、人事等8部门审查幼儿园教职工、聘用人员、临时工的准入资格63万人,调离、辞退不合格人员7000多人;检查中小学校34万多所、幼儿园12万所,查出各种事故隐患23万多处,整改约20万处;清查69663所幼儿园的办学资格,限期整改不合格办学幼儿园16124所,依法取缔、关闭不具备办学条件及未办理有关办园手续的幼儿园1万多所,也就是说,有40%左右的幼儿园不合格或根本不具备办园资格。

一、国民教育与国民教育体系释义

  关于“国民教育”,观点历来有歧义。顾明远主编的《教育大辞典》这样诠释:“国民教育”(national education)亦称公共教育。指国家为本国国民(或公民)举办的学校教育。一般为小学和初中教育,有的国家还包括幼儿教育和高等教育。”但是,受国际教育环境和我国教育历史沿革的影响,“国民教育”的名称和概念并没有退出历史舞台。尤其是到了上世纪末,由于教育学术界对我国教育改革和发展的认识逐步向系统化、整体化的方向深入和升华,“国民教育”、“国民教育体系”的字眼频繁出现在我国的教育期刊上,并由此引发了人们对我国教育改革、发展整体性、系统性目标空前热烈的讨论,成为中共十六大报告提出“形成比较完善的现代国民教育体系”宏观教育发展目标的学术基础。
  过去人们一般认为,国民教育是指“小学和初中教育”,与义务教育大体相当,这在台湾更是如此。但在现实中,国民教育往往又与学校教育相表里,与学历、学籍有着密切联系,其机构设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标、课程设置、教师资格、经费渠道等都有明确的规定。在我国的教育结构中,它作为基本部分,很明显具有国家教育体系主系列的性质。所以,它不应局限在“中小学”的层次上,应当具有贯通所有层次、涵盖各种教育的性质。一些学者认为,国民教育实质上就是以学校教育为主体,以正规教育为形式的国家学历教育,国民教育体系则是由国民教育的所有要素组成的国家学校教育体系。从这个意义上说,完善国民教育体系,应当是国家教育事业存在、发展与壮大的基础性、前提性工作。
  现代国民教育体系是相对于传统国民教育体系而言的。它应当具有公共性、基础性、普及性、开放性和规范性等时代特征,体现“公平优先、兼顾效率”的人文关怀及其建设和谐社会的价值取向;能够解决传统国民教育体系中无法解决的难点、盲点问题,适应经济与社会发展和全体社会成员自身全面、终身发展的需要,适应市场需求的多样性;能够激发中华民族的教育创造力,合理配置现有教育资源,充分开发利用潜在的教育资源,形成教育资源优化配置和有效再生、扩大的机制。它应当具有严谨的体系、合理的结构、以及相应的立法、定编、拨款、整治等制度与政策保障。

二、相近相似概念甄别

  “公民教育”(civil education):现代国家把基础教育称为公民教育,表明接受这种教育为正确行使公民义务和权利所必需。国家规定的普及义务教育是每个公民必须接受的基础教育,也是每个公民所必须接受的公民教育。
“普及教育”(universal education):国家对学龄儿童不分种族、肤色、宗教信仰、性别和能力所普遍实施的一定程度的基础教育。普及教育范围和程度反映社会生产发展的客观要求及国家政治、经济的发展水平。
  “基础教育”(basil education):亦称“国民基础教育”。对国民实施基本的普通文化知识的教育,是培养公民基本素质的教育。也为继续升学或就业培训打好基础的教育。
  “学校教育”(school education):即在学校中实施的教育。特点是:有固定的场所,专门的教师和一定数量的学生,有一定的培养目标、管理制度和规定的教学内容。
  “国民教育”与上述四个概念,分别是一种相交而非相属的关系,更不存在包容与被包容的关系。如果说,现代终身教育体系的构建,是为某个人从“摇篮—坟墓”终其一生的纵向连贯的学习提供便利;那么,现代国民教育体系的完善,就是为所有人在某一阶段如从3周岁—18周岁这15年时间里接受正规的横向普及的学校教育而提供机会。国民教育决不是义务教育,但可视作为国家、政府主导下的公共教育,这种公共教育应该是正规的普及的学校教育。

三、必要性与可行性分析

  幼儿教育全面纳入现代国民教育体系,关键词应该是“全面”、“现代”与“体系”。“全面”纳入,是相对于过去的“不全面”或“部分”纳入而言的,这是因为:一方面,幼儿教育不能简单等同于幼儿园教育,而另一方面,即使是幼儿园教育内部,由于其经费渠道、师资质量、管理体制的不同故存在着诸多不公平、不均衡、不合理等制度与政策性障碍。“现代”国民教育是指“普九”以后向两头即高中段教育以及幼儿园教育的自觉延伸,即逐步普及15年规范的学校教育,若干年以后再向大学教育普及延伸;“体系”的内涵有两条,一是体制内,二是系统内。为此,江苏省教育厅副厅长周稽裘曾经指出,以前把幼儿教育当作社会福利事业,缺乏科学完善的制度保障,现在提出将幼儿教育纳入国民教育体系,就是要让其在系统完善的体制内按科学规律来发展。他还指出,要将幼儿教育纳入国民教育体系,首先要建立健全管理制度,其次要建立和义务教育接轨的教学体系,使其根据人的成长规律有计划、有体系地发展。
  具体来说,将幼儿教育全面纳入现代国民教育体系,当前要重点把握好幼儿教育的以下三个“时代特征”:公共性、均衡性和规范性。
  幼儿教育的公共性,是要凸现现代国民教育体系的国家意志和政策的公共服务职能,而这正是社会转型时期体制性障碍能否得以基本消除的前提条件。从现代观点看,政府的基本职能在于促进社会公平和解决市场失灵这样两个方面。在幼儿教育资源有限的条件下,资源配置目标首先要向不利群体提供基本的幼儿教育和社会干预服务,这就必须以建立公共财政制度作为前提,真正将财政的责任落实到社会提供公共服务上来。对此有深入而独到研究的学者曾晓东博士指出:在政府财政性供给的幼儿教育中,虽然主要矛盾表现为中央和地方政府的责任分配与财权不相匹配,但更加隐蔽和深层次的问题是教育财政投入按照隶属关系而非责任的类别加以分配。从目前看,有限的幼儿教育经费都从现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付,政府办园的经费预算在政府办公经费中列支,企事业单位和教育部门办园的经费也在各自的预算中列支,而不属于这个体系的幼儿教育机构却缺乏纳入经费预算的渠道。真正为一般民众服务的幼儿教育机构,如街道幼儿园、小区幼儿园、农村幼儿园等无法得到政府的资助。即使增加幼儿教育投入,如果没有理顺投入体制,则增加部分仍然很难到达政府应该支持的地方。因此,对全国来说,首先要实现的是全部幼儿教育机构的投入责任在不同层级政府间的划分,而不是由不同层级政府分别负责各自幼儿园的投入。
  总之,幼儿教育应当是一种使多数人受益的公共产品,而不应是某一群体甚至某些个人受益的私人产品。因此,公共财政投入的成本与收益,应是具有社会整体性质和长期性质的社会成本与社会收益。
幼儿教育的均衡性,是要体现现代国民教育体系的协调发展与可持续发展。它的具体标志:一是幼儿教育外部即各块教育事业之间发展水平与程度的大致均衡,二是幼儿教育内部即城市与农村、教办园与集体园、公办园与民办园之间办学水平的大致均衡。“九五”以来,相对于非义务教育阶段的职业教育、高等教育,尤其是相对于同属基础教育即义务教育“另一端”的普通高中教育,应该说,幼儿教育始终没有引起应有乃至起码的重视,体制不顺、队伍不稳、投入不足、职责不清,事业持续滑坡,发展举步维艰,直接造成这块事业“揪心、忧心、寒心”的主要责任在政府。
  为此,有关权威人士明确指出:尽管我国现阶段经济社会发展存在着不平衡现象,这种不平衡现象在短时间内也不可能完全消除。但是,我们现在的主要问题还不完全是地区经济社会发展差异造成了教育发展的不平衡,教育的不平衡更加突出地表现在一个城市内、甚至一个城区内。重点学校与非重点学校的发展差异,这块教育与那块教育的孰轻孰重,从某种程度上讲,这不是政府对教育投入不足造成的,而是政府尤其是教育行政部门对公共资源的不合理分配造成的,完全是人为的、体制因素所造成的。我们有必要对我国教育发展的基本方针作一次全面审视和慎重抉择。
  幼儿教育的规范性,是要实现正规学校教育的落实与回归。那种所谓“先发展、后规范”、只求数量不讲质量以及片面追逐高位的学前三年“受教育率”、而不唯实事求是的“入园率”,勿庸讳言,这对幼儿教育品质的提升、学习型社区的形成乃至以人为本、和谐社会的建设,必将会带来负面、消极、不良的影响。
  作为学制系统内的学校教育,其机构设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标、课程设置、教辅用书、园舍设施等,均要有明确具体的规定,更为重要的是要一一加以贯彻落实。要尽快打破现有条块分割、各行其是的幼儿教育格局,进一步强化教育部门对各类幼儿教育事业的统一规划与管理。当前尤其要重点抓好民办幼儿教育和农村幼儿教育的规范性、制度性管理,真正做到“敢抓敢管、靠前指挥”。
  幼儿教育公共性、均衡性和规范性这些“时代特征”的彰显,其根本目的与价值取向,就是要提升幼儿教育品质。中外幼儿教育近百年的历史发展表明,不是所有的幼儿教育都是适宜、有益的,相反,有些幼儿教育的确是有问题、甚至是有害的。美国学者史温哈特和怀卡特两人,自1967年开始,针对接受不同幼教课程方案的幼儿发展情形进行纵贯对比研究。该项研究以重视幼儿主动学习之“高广度学前课程”、“直接教学”和“传统托儿所学校学前课程”等三种不同模式进行相互比较,并采用分层随机方式取样68位研究对象,观察接受不同课程模式之幼儿发展情形是否存在显著差异。研究结果表明,接受“直接教学”一组的儿童在15岁时,具有不检行为的比率较其他两组高出2.5倍;23岁时,其犯罪率更较其他两组高出3倍。与此相反,接受“高广度学前课程”一组,幼儿的计划与社会推理能力不仅较佳,贫穷儿童更有较佳的教育与经济成就、极低的犯罪率,相对于纳税人的教育投资,据测算,回报率高达1:7。

四、主要政策路径选择

  为了切实、持续、有效、快速地提升幼儿教育的事业规模与办学品质,真正将公共性、均衡性和规范性得以具体落实,当前在主要应对策略设计过程中,必须妥然处置好幼儿教育改革与发展过程中事关全局的四个“关键环节”:
  1加快幼儿教育立法进程,为幼儿教育提供法律保障。作为国家学制系统中四个阶段之一的幼儿教育,至今尚没有专门的法律约束,这是不正常也是不应该的。要通过幼教立法,进一步明确幼儿教育的地位、各级政府和相关部门的责任,规范幼儿园的审批和管理、园长和教师的资格以及幼儿园安全、卫生、保健等工作,使幼教事业发展和办园行为真正做到有法可依、有法必依。
  2尽快明确幼儿园的编制标准,建立健全规范的园长与教师资格证书制度。象中小学教师那样制定统一的幼儿园教师专业标准,在适当时机分步实施像律师、法官一样的全国统一考试,适当控制通过率,严格把好“入口关”,真正做到持证上岗,使每一名幼儿园教师确实享受到专业工作者的“国民待遇”。
  3加大幼儿教育经费的投入,在积极鼓励社会投资举办幼儿教育的同时,政府必须体现在幼儿教育事业方面的公共责任,逐步建立与政府责任相适应的投资体系。目前,在园幼儿数占到全国各级各类在籍学生数的9%,但幼儿教育经费仅占全国教育总经费的1.4%,而世界主要国家及地区的平均水平是3.8%,法国11.1%、丹麦10.6%、德国5.0%、新西兰3.9%、美国3.7%、日本3.4%,泰国是1.8%。此外,要逐步实施公办与民办幼儿园一样,按成本收费,取消与入园挂钩的捐资助学、赞助费等;在乡镇及街道,在落实公共经费的同时,要制订合格幼儿园的最低收费标准,规避恶性竞争,确保幼儿教育质量、数量的同步提升。
  4加强幼儿教育教学的管理,整顿办园秩序,整合学习资源,规范课程内容。切实尊重幼儿的人格和权利,尊重幼儿身心发展的规律和学习特点,确保以游戏为基本活动、保教并重,关注个别差异,促进每个幼儿具有个性的发展。要抓紧解决长期以来幼儿教学用书、教玩具用品市场混乱无序、失范失控这一“顽症”,逐步实行项目审定与准入机制,由权威机构如省级教育行政部门分年度定期颁布“幼儿园教学用书(用品)的推荐目录”,加大监管力度,规范市场行为,按照规律办事,办好让人民满意的幼儿教育。
  最后,在这里需要着重指出的是,幼儿教育全面纳入现代国民教育体系,绝不是一句空洞的口号,更不是某个人一时的心血来潮。它的确蕴含着丰富的理论内涵和重要的实践价值,从某种角度看,这一提法其深远的历史意义不亚于70年代初终身教育理念的提出。尽管这一命题的具体实施与运作,将是一个艰巨且漫长的过程,但对江苏来说,既可以先从苏南起步,由南而北逐步推进;也可先从大面积普及学前一年教育做起,渐渐实现普及学前三年的最终目标;还可以由城市及农村、由县城至乡镇,实事求是,因地、因时予以实施。必须进一步明确幼儿教育在整个教育事业中的地位,把幼儿教育全面纳入现代国民教育体系,建立体现政府公共责任的幼儿教育体系,凸现其应有的均衡性与规范性,让幼儿教育改革与发展走上快车道,这既是目标,也是实现目标的一个过程。

参考文献:
 [1]顾明远主编:教育大辞典(第1册)[M],上海教育出版社,1996年6月第一版。
 [2]张振元:现代国民教育体系初探[J],职业技术教育(教科版),2003年第16期。
 [3]曾晓东:转型期我国幼儿教育发展的体制问题[J],幼儿教育,2005年第3期。
 [4]洪福财著:幼儿教育史——台湾观点[M],台湾五南图书出版股份有限公司,2002年第二版。
 [5]简楚瑛著:幼儿教育与保育之行政与政策(欧美澳篇)[M],台湾心理出版社,2003年第一版。
 [6]曾晓东:供需现状与中国幼儿教育事业发展方向——对我国幼儿教育事业的经济学分析[J],学前教育研究,2005年第1期。