关于义务教育“一费制”政策的实施状况与对策建议

江苏省教育科学研究院基础教育研究所  张扬生


  摘 要:我省义务教育“一费制”的实施状况总体是较好的。但也存在一些问题。应该进一步加大教育投入,进一步加强法制建设;加快义务教育的均衡发展,重点扶持相对薄弱学校;增加“一费制”政策弹性,区别对待各种情况;进一步加强教育决策的科学性;继续大力鼓励发展民办教育。
  关键词:“一费制” 实施状况 对策建议

  从2004年秋季新学年开始,我国中小学义务教育全面推行“一费制”。所谓“一费制”是指在严格核定杂费、课本费和作业本费标准的基础上,由省级政府确定一个收费总额,然后一次性统一向学生收取。按有关法规,九年义务教育由各级政府负责,学校不收学费,但可以收取适当的杂费,并代收课本费。“一费制”中的杂费,包括家长或个人应分担的极少部分办学公用费用,还包括部分信息技术教育、北方地区冬季取暖的补充性费用。同时规定,除了中央政府和省级政府外,任何其他地方政府、部门和学校都无权制定收费项目和标准。
  “一费制”的实行,是对中国义务教育收费制度的一项重大改革,目的是想从制度上遏制长期以来群众怨声载道的教育乱收费问题。根据2004年中国国家发展和改革委员会公布的中国价格举报的六大热点中,教育乱收费连续三年高居榜首。教育乱收费,不仅造成群众不满,影响社会稳定,而且易于产生腐败,严重损害了教育的形象。特别是我国不少农村地区经济比较落后,农民相对贫困,乱收费,尤其是义务教育阶段的乱收费,使不少农民子女无钱上学,造成大量辍学。对此,中央十分重视。从1995年以来,中央就出台了一系列治理中小学收费的政策。但是,近10年来的整治,收效不大,中小学乱收费问题依然很严重。因此,从2003年起,“一费制”在国家扶贫开发重点县的农村小学和初中实行。实践表明,这对规范义务教育阶段学校收费管理起了较好的作用,为中小学学生家庭减轻了经济负担约17亿元。于是,中央政府决定,从2004年起,全国义务教育阶段的学校都统一实行“一费制”。同时,教育部要求,各省要通过听证等形式,做到“一费制”的公开、公正、透明,切实纠正教育部门存在的乱收费不正之风。
  我省坚决贯彻中央精神,对义务教育阶段学校收费情况进行了认真调查研究,并于2004年8月在南京召开了“一费制”听证会。在此基础上,由省教育厅、省物价局、省财政厅联合发出了《关于在全省义务教育阶段学校推行“一费制”收费的通知》。全省义务教育阶段的学校,分别从2004年秋季新学期或2005年春季新学期开始,全部实行了“一费制”。
  近一年来,我省“一费制”的实施情况,从开始调研、听证到出台通知和全面贯彻执行,总的说是认真执行中央政府的要求,实事求是,比较规范有效,受到群众的欢迎。但是社会上不同的意见和质疑也相当多,有的相当激烈。同时在义务教育阶段学校的学生、家长和校长教师也有些不满意。
  为什么“一费制”这项被誉为中国义务教育收费制度的重大改革,被认为是最有效根除久治不愈的乱收费的良药,这项旨在让老百姓消费得明明白白的举措,却在实践中遇到这么多问题?原因到底在哪里?我们应该采取怎样对策?对此,我们进行了广泛的调研和认真的分析思考。
  在近一年的时间里,我们先后走访了徐州、宿迁、连云港、盐城、淮安、南通、无锡、南京等九个市,深入到当地的小学、初中,对学生家长、教师、校长、教育行政领导等进行了访谈、座谈和问卷调查。并对全省十三个市的各种类型的学校发出问卷调查。我们还调研了社会各界,如新闻、教科研、财税和一般群众对“一费制”的看法。经过认真的分析思考,现将我省“一费制”实施状况和对策建议综述如下。

一、实施状况

  1各市教育行政部门积极宣传,因地制宜、规范执行
  根据调查,各大市教育行政部门都十分重视“一费制”的工作。
  十三个市都分别专门召开会议,学习教育部和省教育厅的有关通知精神,特别认真学习领会了今年2月16日温家宝总理在国务院召开的第三次廉政工作会议上,强调所有的公办学校都要全面实现“一费制”,切实解决群众上学难、上学贵的指示精神。
同时各市对照教育部和省教育厅的有关文件,结合自己所在地区的实际情况,初步确定了“一费制”的具体方案。在此基础上,大多数的市都将初步方案全文公示,听取各方意见,然后予以修改。随后,会同各市的物价局、财政局联合正式发文。整个过程都非常认真和规范。
  其次,各市都能实事求是地制定切实可行的“一费制”方案。例如,苏南地区因经济比较发达,在“一费制”规定中,明确列出“社会实践活动费”的收费标准,主要指学校在开展社会实践活动时的门票费、交通费、住宿费等等。其中,南京市规定小学每生每学期收80元,初中生每学期100元;无锡和苏州市规定小学每生每学期100元,初中每生每学期120元等等。而苏北地区有些市,因当地经济比较困难,则不收“社会实践活动费”。又如,虽然各市都注意到对贫困家庭子女的“二免一补”,加大了资助家庭经济困难学生的力度。但是对苏南地区来说,由于经济发展较快,有大量的外来务工人员,他们的子女教育也成了一个问题。苏南各市在落实对本市公民子女实行“一费制”、“两税一补”的基础上,都重点强调对进城务工就业的农民子女接受义务教育的收费与当地学生一视同仁。
  最后,各地教育行政部门还抓紧落实,规范执行“一费制”。
  除了制定好“一费制”的具体标准和颁布执行外,各市县还注意反馈信息,定期检查落实,对群众举报的违规收费情况,一查到底,并按规定予以纪律处分。同时,对执行“一费制”中出现的问题和群众的反应,也能及时调研解决,有些重要问题能如实向上级反映。
  2全省各中小学,一方面认真执行“一费制”规定,另一方面也存在一些困惑和问题
在省市教育行政部门的宣传要求下,全省各中小学一般都能认真执行“一费制”的有关规定。有的学校在开学前就向每位家长发放《告家长书》,宣传“一费制”精神;有的学校设立专门的举报电话,主动让社会、家长监督学校收费情况;绝大多数学校都公布了收费项目和收费标准,让学生和家长明明白白缴费。我们通过到各地走访,了解到,违反“一费制”规定,乱收费的学校极少,即使有了问题也都得到了及时的纠正和处理。
  根据调研,全省中小学实行“一费制”后,确实对遏止教育乱收费有一定效果。同时,“一费制”促使学校更加重视学校内部机制建设,重视资源的合理利用和配置,减少浪费现象发生。应该说“一费制”对减轻农村和城市贫困家庭子女的上学困难有一定作用。但是我们在调查中也发现,各地中小学校在执行“一费制”过程中也存在一些问题和困难。
  (1)一些收费标准不太合理
  有些地区在核定的“一费制”中,课本费标准太低、太死。例如,有的市规定2005年春季初中一、二年级课本费为110元,三年级为88元。但在实际中,按规定开设的学科购买必备的教科书,其总额就超出了“一费制”规定的收费标准,实际价格为初中一、二年级165元,三年级132元。
  又如,“一费制”中没有规定教辅用书、作业本、印发讲义的收费项目。这对于过去一些学校购买教辅用书和作业过多过滥是有遏止作用。但是在实际教学中,必要的教辅材料,必要的作业和印发一些讲义也是不能缺少的。这样,一刀切的政策也会产生不少负效应。例如,由于学校不能统一征订必要的教辅书,有的学校老师就指定一种教辅书,要家长自己购买,这不仅造成家长精力上、时间上的负担,而且有的家长买不到规定的教辅材料,还影响到学生学习。有的学校则统一与书店联系,在学校设立书摊,要求学生自己按教师要求购买指定的教辅书,但这也造成学校秩序混乱和个别教师私自要求学生多订学生教辅资料的情况。
  还有,“一费制”中杂费规定收取的标准也偏低,一般不能满足学校的水电费、电话费、网络数据费、日常办公费用的开支。尤其是城镇中小学,现代教育技术广泛使用,计算机网络、多媒体、复印机等设备的用电量、耗材等大大增多,同时日常的维护费都大大增加,这样造成资金缺口较大。
  (2)有些必要的收费项目缺少
  例如,对学生在校每天必须的饮用水(桶装纯净水),有的地区规定不能向学生收取,有的地区规定这部分服务性收费的前提是家长自愿选择参加。学校代购了饮用水后,对一些没有交费的学生又怎么能禁止他们饮用呢?这样,给学校的实际操作造成了不少困难。
  又如,有的地区明确规定了“社会综合实践活动”的收费标准,但又规定“多退少不补”。例如,有一个市的收费标准是:初二年级收费100元,但按规定初二年级学生到全市统一建设的学农基地进行学农活动,一般是三天。按照学农基地最低标准是每天40元,而实际所收的综合实践活动费又不够支出,更不用说再搞什么其他活动了。而苏北地区不少市、县社会综合实践活动费用没有列入“一费制”,这些学校不仅很难到校外开展活动,就是在学校内的各种属于兴趣小组的活动也停止了。因为兴趣小组活动也必须花费一些物质材料,而对于苏北地区的普通中小学来说,公用经费极其困难,没有钱补贴在校内进行实践活动的兴趣小组。这样家长意见很大,既影响了学校声誉,也影响了学生的素质培养。
  (3)“一费制”的地域差异和层次差异没有给予考虑
江苏省各地区间经济社会发展的不均衡是客观存在的;城乡之间和校与校之间的差异也是明显的。因此,各地区各学校教育教学活动的实际运营成本是不一样的。一般说来,经济较发达地区学校的运营成本明显要大得多,但一刀切的“一费制”,使这些学校的运营造成一定的困难。特别是对一些城市中的非示范、非实验的普通中小学,由于学校处在大中城市,运营成本高,加上这些学校是相对薄弱的,没有其他收入来源,当严格执行“一费制”后,学校正常运转就困难增大了。
  (4)欠发达地区中小学执行“一费制”后困难增多
  在调研中,我们着重了解了贫困地区中小学的情况。不少苏北经济欠发达地区的中小学虽然能坚决执行“一费制”,但面临的困难比过去更多了。由于一些地方政府不能全额拨放教育经费,对不少学校实行差额拨款,不足部分学校自行解决。有的学校根据上级要求,扩大招生后,招聘了一些教师。但由于财政困难,地方政府不增加编制,也不多加财政拨款,造成学校只能向学生收取费用,这也正是教育乱收费的主要原因之一。“一费制”执行后,这些学校经费更困难,甚至到了难以为继的地步。
  3社会各界,特别是家长、教育专家的反应不一
  “一费制”的根本目的是遏制教育乱收费,减轻学生家长负担。按理说,最直接受益的是学生家长。但我们在调研中感到家长对“一费制”的态度也是各种各样的。
  我们在苏北地区调查家长的反应,大部分家长,特别是农民认为“一费制”是好的,切实减轻了一些负担。而在城市中调查,大部分家长虽然也认为是好的,是有利于纠正乱收费的不正之风的。但有些家长并不关心“一费制”,也并未感受到“一费制”带来什么益处。这些家长们之所以产生这些感受,主要是一些城市的义务教育阶段民办校收费依然很高,而且民办校相当一部分是过去公办学校中的品牌学校改制的,这些学校办学质量较高,社会声誉也高,家长们蜂涌而去,想尽办法,不惜花很多钱也要进这些民办校。这些家长认为“一费制”并不包括这些改制民办校的赞助费、择校费、借读费等等,这样也就没有什么受益的感觉了。再说,学校严格执行“一费制”后,学校不统一购买教辅书了,教师就要求家长自己到书店买指定的教辅书。很多家长工作很忙,还要到书店买教辅书,有的跑了很多趟还买不到,既浪费了时间,又耽误了学生的学习,所以怨气不少。
  我们还走访了一些教育专家。他们普遍认为“一费制”肯定是好的,既显示中央纠正乱收费的决心,也在实践中取得了一定成效。现在社会上对“一费制”众说纷纭,主要是“一费制”未能抓住群众意见最多的乱收费的重点,即择校费、赞助费。公开的择校费只是最低的保底价,由于名校名额有限,大家都争,只能通过人情费和额外赞助费来获取机会。有的教育专家认为“一费制”是约束乱收费的“小头”而放松了“大头”。其次,教育乱收费最主要的根源是教育投入不足。“一费制”的作用主要是使学校不敢乱收费了,但根本问题在于教育投入要增加,使学校不需要乱收费。第三,“一费制”缺乏弹性,全国全省地域广大,情况也千差万别,用弹性很小的“一费制”来统一收费政策,当然会造成很多不适应,产生不少问题。

二、对策建议

  通过调研和分析思考,我们认为江苏省实施“一费制”的状况,总的说是良好的。对遏制久治不愈的教育乱收费“顽疾”是有一定效果,对减轻群众的经济负担,解决“上学贵、上学难”是有作用的。但由于种种原因,“一费制”的实施也产生一些问题。对此,我们提出对策建议如下。
  1进一步加大教育投入,进一步加强法制建设
  省委省政府多年来对教育工作十分重视,对教育投入也逐年增加。通过全省中小学的“三新一亮”、“六有工程”等等专项建设的实施,全省基础教育,尤其是义务教育阶段的学校面貌有了很大改变。今年我省又召开了全省教育工作会议,对基础教育的财政投入大大增加,为全省实施好“一费制”打下了基础。在调研走访中,我们看到了我省中小学的巨大变化和进步。但因为教育事业的迅速发展和教育改革带来的新情况,与非义务教育阶段学校相比较,我省义务教育阶段学校的教育经费仍然显得紧张,特别是苏北农村中小学困难不小。有的学校加上历史的欠帐,经费更是十分困难。对此,我们感到有必要进一步加大对全省义务教育阶段学校的经费投入,使广大中小学由“不敢乱收费”转向“不需要乱收费”。〖JP〗
一些农村中小学除了历史欠帐造成经费困难的原因外,还有一些地方政府想方设法找借口少拨经费。例如,有的学校由于按上级要求扩大招生,教师人数也必然增加,但地方政府却只按原定人员编制数发放经费,其余要学校自己解决。这不是转移责任,逼学校乱收费吗?还有个别地方政府找理由截留学校的公用经费,美其名曰,暂借,实际上往往一“借”无还了。义务教育阶段学校的公用经费本来就少,而且按规定政府应拨款一部分。而个别地方政府不仅不投入,反而“挪用”学校的经费。这些中小学怎么能经费不紧张呢?2005年8月29日,在教育部召开的新闻发布会上,副部长张宝庆也公开指出:“我调查的结果是,中小学乱收费主要是地方政府的乱收费。大家记住这句话。不是学校在乱收费,都是地方政府逼着学校乱收费,没办法,不投入怎么办呢?”
  《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理。”邓小平同志多次说过,在其他方面要省一点,也要加大教育投入。今年的全省教育会议明确提出,江苏将率先实现教育现代化,并且力保教育财政拨款的增加,保住保好义务教育的底线。今年10月,苏州市在全国地方政府中第一个宣布于2006年实施免费义务教育。省教育厅也宣布2006年起江苏将在经济薄弱地区农村先行试点免费义务教育。现在的问题是,道理很清楚,政策已明确,到底怎么保证能实施到位?
  根据《中华人民共和国义务教育法》第十条规定:“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本地区的实际,制定具体实施办法。”我们认为,当前要尽快制定《江苏省义务教育实施法》,明确全省义务教育达到的目标和时间进度表;明确规定义务教育的经费投入占全省GDP的比例,占省级财政支出的比例,占各类各级学校的比例;明确各级政府的职责以及切实可行的奖惩制度。
  还要进一步改进和加强对教育乱收费的检查。一是对教育乱收费的检查多采取不先打招呼、不发通知的方式,避免形式主义,走过场。二是检查人员的组成以纪检、物价等方面的人为主,做到更客观、公正。三是针对少数经济腐败分子一查到底,决不姑息。只有这样,才能更好地实行“一费制”,更快更好地推进江苏义务教育的发展。
  2加快义务教育的均衡发展,重点扶持相对薄弱学校
  我们在“一费制”调研中欣喜地看到,全省各级政府和教育行政部门已经重视基础教育均衡发展问题,有的地区工作开展得较好,成绩较大。但是由于全省经济、社会发展的极不均衡,做到义务教育教育均衡发展,仍然任重道远。经过多年的努力,实事求是地说,全省绝对的薄弱学校已经不多了,而相对薄弱的学校仍然不少。所谓相对薄弱学校是指贫困地区的农村中小学和城市中的一般中小学。由于事实上存在名牌实验小学和名牌初中(主要指改制后的独立的原公办名校和依附于名牌高中的初中改制校),生源大量向这些学校集中,造成贫困地区的农村中小学和城市中公办的一般中小学的学生人数减少,不少学校的班级学生数不到额定人数的三分之二。这样,对于一个学校的正常运行费来说并未减少,而收取的公用经费等等却减少了。另外,“一费制”实行后,确实减轻了家长一些经济负担,然而学校得到的费用也少了,这给本来经费紧张困难的相对薄弱校造成了更多的困难。
  名校办民校是个颇有争议的话题。特别是义务教育阶段民办学校,不少是原来名牌的公办小学、初中改制的。这里有教育公平、公正的问题。既使目前难以断定和解决,但从教育均衡发展的角度说,应该给贫困地区的农村中小学和城市中的一般中小学政策上更多的关照,对教育经费投入上有更多的倾斜。
  3增加“一费制”政策弹性,区别对待各种情况
  对于“一费制”政策,中小学校是理解和认真执行的,多数家长是欢迎的。但质疑声不少,存在问题不少。“一费制”是为了遏制教育乱收费和减轻家长经济负担,但根本目的还是为了义务教育能正常地更好地发展。中国地域广阔,情况千差万别。就拿江苏省来说,各地区的经济社会发展极不均衡,各层次学校的情况差别很大,城市和农村不一样,城市的中心区和郊区不一样,一般中小学和实验小学、示范初中又不一样。何况现在是多元选择社会,新的课程改革也激励学生个性化,鼓励学校有选择性。现在学校连课本都可以不用同一种。而现行的“一费制”基本实行的是一刀切,规定得太死,给基层学校的实际操作带来了不少困难。
  据我们调研,现行“一费制”政策有些问题比较突出。一是社会实践活动费。新课程改革已在全省中小学全面推进,综合实践活动课是这次新课改一个重点和亮点。要搞好综合实践活动,必要的费用是应该收取的。现在全省,有的地区允许收费,有的不允许,而收取的费用也是规定死了,一点弹性都没有,这不利于新课改的推进。还有,学校推行的劳动与技术教育、研究性学习等的材料费用也应列入“一费制”项目中。新课改后,理化生实验增多,制定政策时也应加以考虑。二是课本和教辅材料等。按规定课本既然可以选择,那么,怎么能在价格上一刀切呢?教学中必要的教辅材料是不可少的。仅靠一本书而没有必要的练习怎么行呢?另外,一定量的考察考试也是教学的正常手段,那么纸张和印制费用也是必要的。不可否认,在订购教辅材料时,有拿回扣的腐败现象。但是,这可以由县区教育行政部门,或各学校联合公开招标,降低书本价格,遏止回扣腐败。三是服务费用。比如学生饮水等必要的服务还是应该统一收取一些费用的。另外,公用经费拨款也有一些不足之处。总之,“一费制”政策应该实事求是,加大弹性和灵活性。决不能再走因噎废食,一抓就死,一放就乱的老路。
  4进一步加强教育决策的科学性
  在“一费制”调研中,我们深深感到进一步加强教育决策的科学性是十分必要的。
  我国正处在改革发展的关键时期,也是重要的社会转型期。政治、经济、文化等方面都发生了巨大的变化,多元的社会变化增大了未来的不确定性。全球化浪潮和信息传媒的革命更增加了社会的复杂性和风险性。其次,教育已成为社会经济发展的重要资源和力量,成为社会关注的重点、焦点之一。国家的发展,个人的生存发展都要依赖教育的发展,社会各方面利益和矛盾以及教育内部各种利益和矛盾也都聚集在教育改革和发展上。还有,党中央最近提出建立和谐社会的要求,教育公正、公平和均衡发展是其中的重要内容。党和政府以及广大人民群众对教育的期望值和要求也更高了。第四,随着社会民主法制建设的快速发展,随着公民权利责任意识觉悟的提高,对教育政策的参与意识和议政能力大大提高,这既是好事,也同时是对教育决策的质量提出了更高要求。最后,随着改革的深入发展,政策创新和制度创新所发挥的作用越来越大,因此,加强教育决策的科学性和创新性更是迫在眉睫,关系重大。
  我们感到,要更好地加强教育决策的科学性,除了决策者提高本身的水平外,一个重要的方法就是建立教育决策咨询机构。这个机构可以根据需要设立教育宏观战略层次的咨询小组,也可以设立分类的专门咨询小组。从经济成本角度考虑,可以在必要时集中咨询小组成员讨论,也可以通过网络、电话进行通讯咨询。咨询小组成员尽量选聘各个方面的专家,一定要多元化,有不同的视角。
  在当前复杂、多变、不确定性、风险性增大的形势下,参加教育决策的领导都很忙,同时也很难对每一个问题都能做到精通。因此,充分发挥咨询小组的作用,可以事半功倍,大大提高教育决策的科学性。
  5继续大力鼓励发展民办教育
  上述对搞好义务教育“一费制”的四点建议,都是谈增加公共教育资源和用好公共教育资源。为了真正落实“一费制”,真正制止乱收费,最根本的还是增加教育投入。但是,中国是个教育大国,同时也是相对贫困的国家。在一段时间内,教育供给严重不足的情况还是存在的。因此,仅仅依赖更多地增加公共教育资源是不现实的。继续大力鼓励发展民办教育,大量吸收民间资本是可行之路。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》已公布,但在执行中还有不少问题,民间资本投入教育还有不少制度性的制约瓶颈。特别是非营利性公益组织或个人的资金想进入教育却不得其门而入。因此,尽快调查研究,在国家法规允许的范围内制定相应的地方法规是有效的办法。